英國公共行政改革 (1979年至今)
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英國的教育，尤其是中小學教育，問題多多。所以工黨的1997年大選政綱就是以「教育，教育，教育」為口號。英國教育的病徵是學生水平下降。原因何在，眾說紛紜。有認為是政府取銷精英制的文法學校[1]，代之以平均主義的綜合學校[2]；有認為是新派教學方法荒廢了學生聽、讀、講、寫、算的基本功；更多的責難是歷任政府對教育撥款不足。 英國的中小學大概有九成是國立[3]，由中央政府撥款給地方教育局負責行政和管理。英國推行的「免費教育」當然不是免費的，每年的龐大教育經費都是由納稅人支付。但作為納稅人的家長對子女的教育並沒有發言權，也沒有替子女選擇學校的自由。經濟學大師佛列民[4]早就提出「教育券」的觀念，把選擇學校的權力重新交回家長手中。學校必須要以優點來吸引學生入讀，才可把他們的教育券換取辦學的經費。這看來是天經地義的合理方法，受到地方議會、地方教育局和教師工會聯手大加抗拒，教育券始終未能成事。直至1988年，保守黨政府通過教育法案，可以說是一套半桶水，沒有票券的教育券方案。 學校管理新方案1988年教育改革法案把國立學校劃分為兩類：直接資助學校[5]完全脫離地方教育管理局，其他學校仍然依附地方教育管理局但享有更大的財政管理權力。家長可自由為子女選讀那一所學校，而政府的資助是以學生的人數來計算。雖然家長的選擇權己大大提高，但這仍然是局限於國立學校。除非家長自掏腰包，否則不能為子女選讀私立學校。 學校選擇是否脫離地方教育局，也是由家長決定。 直接資助學校為了鼓勵學校真正獨立於官僚架構之外，每間國立學校只要由校董會提出或有百分之二十的家長提出動議，全校家長就可以投票決定是否脫離地方教育局，直接由中央政府教育部以學生人數計算的撥款資助。因為撥款包括地方教育局的行政費用，所以直資學校得到的撥款比其他學校多出15至17%。 直資學校有法人身分，擁有校舍和物業的產權，可以買賣，可以和員工及外界簽定合約，可以出租學校設施賺取收入。直資學校以類似商業模式運作，要留意現金周轉。政府在直資學校成立初期，大力支持，在實際支出之前已經撥出款項，方便了學校向投標者爭取最花算的合約條款。 除中小學外，接受政府資助的還有專上學院(1989年前稱為理工學院，課程偏重實務科目；學院可以頒授學位，89年升格為大學) 。這些學院規模大，一向享有高度自主權，只是與地方政育局維持工作夥伴的關係。直資中小學其實是借用直資專上學院的模式。隨了財政獨立，直資學校的行政也不受教育局的影響，自行聘用教職員，決定教學方式和選取學生。 1992年，己有216間中小學轉為直資；六年後增加至 638間。1997年，工黨執政，終止直接資助這項措施，但保留保守黨訂下的學校財權下放的方案。全國的國立學校重新納入地方教育局的管轄，但己不是如往的從屬關係，而是地位平等的伙伴關係。 學校財政管理權下放傳統以來，個別國立學校都沒有本身的財政預算，由當地的教育局統籌和分配，大概以學生人數來計算資源分配。地方教育局手操財政大權，透明度又不高；個別學校沒有能力去改變預算。有關教育成本的資料更是付諸闕如。八十年代中期，少數地方政府推行試驗計畫，試點學校在一定框框內，可以自由運用部份撥款。但大多數地方政府對此都沒有興趣。如果中央政府不立法規定，財政管理權力就不會下放到學校。 1988年的教育改革法案，硬性規定地方政府必須把財政權力下放到學校，學校有相當大的獨立自主權來管理撥款。地方教育局保留的財政權力只限於資本性支出以及其他如學童膳食、行政和運輸等共用服務，但這一部份也越收越窄。地方教育局先設計出一套計算學校撥款的公式，呈交教育大臣批准。一般的公式都是以學生人數來計算，再加上學生年齡的權數以及其他因素如特殊教育需要等等。以學生人數來計算學校撥款，可以說是另一形式的「教育券」制度。學校必須想方法吸收學生，才可以增加預算。這也是政府的原意：透過家長的選擇來構成市場壓力。學生人數增加，撥款增加；反之撥款減少，甚至學校要關閉。 中央政府採用公式計算的方法，是要限制地方教育局的隨意權。這一點和「財務創意管理」方案沒有改變撥款來源是不同的。財政權力下放到學校本位並不是要強化上層控制，而是把監管權也下放到基層。每間學校都要成立監理會，成員由家長選舉產生，再加上其他熱心社會人士組成。監理會有全權決定學校的財政事項，亦參與學校的其他行政，例如聘用教職員。 新一套的學校財政管理先把撥款額定下來，撥款不一定可以完全應付開支，學校除了審慎理財，還需要多收學生和創造收入，例如出租校舍。這和以上提到的兩套「創新管理」方案又有分別。「創新管理」只是著重監管開支。在舊有制度下，學校沒有獨立的預算，由地方政府教育局官員全權決定；收支不平衡往往是因為財政管理不善或其他突發事件。無論怎樣，這些都和學校沒有關係；學校也不會關注收支平衡。 在新制度下，學校的財政預算必須重新審定，以往的收入和支出模式不是考慮的主要因素。新制度要計算每名學生的成本，學生人數較少的學校成本就顯得偏高，再遇上不能估計的緊急情況，財政狀況就更緊張。有些地方教育局嘗試成立保險制度，但學校都不願意參加，特別是規模較大的學校。隨著更多的撥款流向學校，地方教育局可以運用的資源越來越少，嚴重影響到一些共用的服務，例如學校圖書館服務。 學校主要的教育成本是教師的薪金。教師年資長，薪金越高。這種情況在小學尤為嚴重。中學的教師流失量較高，規模較大，問題不大。但政府在計算撥款時不考慮這個因素。學校要降低成本，都傾向鼓勵年資長的教師提早退休，改聘薪金較低的年青教師，或以合約方式回聘。比較新舊制度，估計有20%的學校所得撥款增加3%，有20%減少3%。為了減輕對學校的衝擊，撥款調整用了四年的時間。 學校處理撥款，自由度極大。政府認為家長可以為子女自由選擇管理良好的學校，學校就要面對市場壓力，一定要有效地運用資源，才可以吸引更多學生。在新制度下，校長和監事會都要面向市場，更加積極地推銷學校。實際上，因為地理環境和學校分佈的因素，家長的選擇自由還是有極大的局限。 校長和監事會大多歡迎新制度。學校都加強了管理，但新制度是否提高了教學水平就沒有定論。有論者認為新制度令校長和監事會分心，不能專注於教育管理。有研究顯示，學校自主理財，相當審慎，大部分都沒有超支；學校又可以滾存盈餘，留待來年。相對於公營部門和國家醫療服務，學校的運作相當獨立。當然，他們要依據國家課程大綱來授課；每年，政府公布全國中學排名表，以學生參加公開考試的成績來計分。這些都只不過是粗略的大綱，學校並沒有受到像其他公營機構那樣的嚴謹監管。 隨著新制度的展開，以校長為首的教育專業人士接管了由地方政府教育局下放的權力。監事會的權力也有所增加，但相對來說，對學校的影響有限。地方的教育機構逐漸產生一種網絡式的工作關係，代替以往的層式管理。地方教育局的權力被削減，剩餘的權力局限在幾個範疇：監察教育水平、有限度的資源分配以及在內部市場機制下出售服務，例如圖書館、心理輔導以及工資管理等等服務。亦有學校轉向其他機構購買服務，私營市場亦出現了專為學校服務的公司。 隨著學校以不同方式來管理財政，學校的發展有不同的特色，打破了以往國立中小學都是差不多同一模式的局面。 |
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政府為打破全國學校統一化的弊病，又因應工商界對技術勞工的需求，因此興辦二十所技能中學[6]，除教授國立課程大綱外，更特別加強技能培訓，尤其注重電腦科技和與業界的聯繫。學生上課的時數亦比其他國立學校較長。 這些新學校首次引入企業贊助，但效果並不理想。選擇校址時，政府刻意在城市老區建校，方便家境貧困的學生。技能中學深受歡迎，每一學位有三人申請。學生的留校率亦提升至八成。技能中學亦深受教師歡迎，每一教席有二千人申請。與此同時，地方教育局轄下的學校卻有老師荒之歎。但二十間這數目太少，未能真正改變國立學校一統化的情況。 技能中學的成功提供一個好榜樣，政府為國立學校打開另一扇窗戶：個別學校可因應本身的強項，申請成為「專門」學校。家長對此大表歡迎，擴闊了他們為子女選擇適合學校的自由度。
教育指標以教育為例，教育的整體行政都是由專業的教育人員和工會把持。教育指標一向以量度產入(input)，例始教育撥款，教師有多少持大學學位，師生比例等；但就偏偏沒有量度產出(output)：學生的教育水平。英國的中小學沒有一套劃一的課程，最能客觀評定學生的水平是中學畢業時參加的公開試。主持公開試的是多個考試機構，科目之間的難易程度，亦有參差。學生的公開試成績並不公開，家長得到的資訊是片面的。 1988年的教育改革法案首次推出國立課程大綱，規定3,200所國立中校必須教授三門必修科：英語、數學和綜合科學，以及七門選修科：地理、歷史、美勞、音樂、體育、工技和一門外語(只限中學)。更重要的改革是規定學生在7、11、14和17歲時參加全國劃一考試，評定成績。 1994年起，政府公開全部國立中學的公開試考試成績和學生缺課資料。1996年加入小學的資料。 |