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英國公共行政改革 (1979年至今)

 

第一章    英國公共行政的政治、經濟和社會背景

政治架構

地方議會

黨派政治

    1945-76 戰後的共識

    1976-79  由共識到分歧

    1979-90  共識不再,新右派興起

    1990-97  中間路線之戰 

    1997至今  新工黨的第三路線 

英國的公務員制度

社會背境

人口變化

     退休金計時炸彈 

社會文化轉變

經濟轉型和蛻變的勞工市場

    歐洲的私營公共服務

   工黨的教育改革 

小結

               

       

要了解英國的公共行政改革,先要了解二次大戰後英國政壇的一些主要變化和對公共行政的影響。

政治架構

英國全名是大不列顛及北愛爾蘭聯合王國,由英格蘭,蘇格蘭,威爾斯及北愛爾蘭組成。英國是一個君主立憲的國家,但沒有成文憲法。英國的憲法是幾百年來積累的法例,法庭判例,傳統和慣例。君主是世襲的,必須信奉英格蘭教會 [1]。世襲君主無實權,主要職能是主持國家禮儀。國會[2]實際掌握國家權力,分為上、下議院。英國議會是世界上有悠久歷史的代議政體之一,負責訂立新法,投票 決定政府稅收和開支,監察政府行政和辯論國家大事。 

實際上,有659名國會議員的下議院[3]才是真正的權力中心,絕大部分的立法都是源於下議院。全部下議院議員都是由全國659個選區直選,嬴得該選區最多票數者獲勝;最多議員的政黨成立執政政府。依慣例,君主委任最大黨的黨魁擔任首相。大選每五年舉行一次,但首相可以在這期間任何時間請求君主解散國會,舉行大選。 

上議院[4]由世襲和委任的終身貴族,英格蘭教會的神職人員和上訴庭貴族合組而成。1999年,議會通過法例,廢除大部分世襲貴族成為議員的權利。上議院亦辯論立法,但不可能長期不通過下議院己通過的法例。理論上,君主不一定要簽署議院通過的法例,但自1707年,這個權力己沒有使用。近一個半世紀,下議院主要由保守黨和工黨輪流上場執政。執政黨能否順利施政,就要視乎在下議院掌控多少議席。以2001年大選為例,工黨 [5] 獲得絕大多數的412個議席,保守黨[6]166席,自民黨 [7]52席,其餘為地方政黨和獨立人士。 

一直以來,英國只有一個中央議會,在首都倫敦議事,統管全國的政治事務。但英格蘭以外的地區一直有要求高度自治,甚至獨立的政治訴求。工黨在1997年大選時發表的競選宣言,同意與地方政府分權。北愛爾蘭雖然受騷亂影響,政見不同的政黨也於1998年組成北愛爾蘭地方議會,有108名民選議員;翌年成立蘇格蘭議會和威爾斯議會,各有129名和60名民選議員。唯獨是最大的英格蘭還沒有地區議會。這是英國憲政上一個重大的改變。蘇格蘭、威爾斯和北愛爾蘭另行選出議員參加倫敦的全國議會,故有部份議員是身兼兩職。 

 

地方議會

這個重要的憲制改變使英國的議會政制由兩層架構變為三層:最高的權力機關是位於倫敦的國會,中間一層是新設的三個地區議會(蘇格蘭,威爾斯和北愛爾蘭),落實地方民生事務的是388個地方議會。地方議會的議員也是民選產生。各大政黨都積極參加地方議會的政治,一方面是和地方居民建立和維持緊密的關係,建立地方政治力量;二是培養政治人才,大部分國會議員都曾在地方議會磨練。地方議會實際向當地居民提供直接服務,如果地方議會與執政黨屬同一幫派,中央政府要推行有關民生的政策就順利得多。地方議會的選舉每五年舉行一次,不會提前改選,因此任期和國會議員並不一致。一般來說,保守黨即使執掌中央大權,在地方明議會層面勢力一向比較薄弱。工黨和自民黨在地方議會的政治力量相當紮實,也有個別地方議會沒有多數黨,由各黨派聯合執政;參加地方議會選舉的地方小黨和獨立人士也為數不少。 

地方議會專責處理當地的民生事務,辦事理念和方式往往和中央政府有矛盾。要改革公共行政,就牽連到地方議會和地方部門的運作。保守黨在推行改革政策時,就遇到很大阻力。其後工黨執政,也不見得順利。由此可見,改革公共行政並不止是要改變公務員的處事態度和方式,要贏得到地方政治團體的支持, 極為艱巨。 

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黨派政治

英國由君主專政轉變為君主立憲的議會制度後,一向由地主和貴族把持中央權力重心,在十六世紀時已經組成托利黨[8],是保守黨的前身。現今的保守黨仍以中、上階級為主要力量,得到大工商集團的支持。 

十八世紀,英國引入勞工法例,催生以勞工階級組成的政黨。1900年,勞工組織結盟成立勞工代表委員會,更於1906年正名為工黨。工黨一向被視為左派,富社會主義思想,主張把主要工業國營化和維持全民就業。第二次世界大戰後,工黨曾上台執政,但都只能一任下台。1981年,當時工黨的激烈思想不受部分走中間路線的工黨要員支持。他們脫黨成立了社會民主黨,和當時的自由黨結成選舉聯盟,其後於1988年合併為現今的自民黨。直至2001年,工黨在現任首相貝理雅領導下才第一次贏得連任,並取得議會絕大多數議席。 

如上所述,英國的議會政治在這大半個世紀都是由保守黨和工黨把持。政治黨派都有不同的政治信念,但有時因為形勢,也會團結一致。這大半個世紀的政壇滄桑大概可分為以下幾個階段: 

 

1945-76 戰後的共識

十九世紀和二十世紀初葉,國家主要功能在規管國內市場和負責治安和國防。第一次世界大戰後,國家管理的事務越來越多,例如房屋,教育,醫療衛生和社會保障等;到了十九世紀三十年代,又開始對深受經濟低迷影響的個別地區實施經濟援助,又成立一些公共架構:例如1926年成立英國廣播公司和電力發電局,1933年成立倫敦運輸局。隨著參與的事務日增,政府開支亦有增加。1904-14年期間,每年平均政費開支只佔國民總收入12.2%;到1928-38年間,已增加到25%。第二次世界期間,因為政府全力控制戰時經濟,政府開支劇增至60%。大戰後,國家回復和平經濟,政府支出略有下降,但到了1945-1979年間,一般政府開支又逐年更加。1975年達到最高峰的48.8%, 其後亦不低於國民總收入三分之一。這些數字反映出戰爭改變了社會對政府的期望,亦催生了現代福利國家。無論是保守黨或工黨執政,他們都維持高稅率和高福利,而國民亦不見得有異議。 

被譽為黃金年代概括了由二次世界大戰後至七十年代中的英國政治。戰後英國百廢待興,政治家都有共識:永不要戰爭,國人不再住在貧民窟,要有適當營養,不再有大規模失業,不再因為教育不普及而埋沒人才。在1945年的大選,工黨就提出「永不再來」這個口號。 

英國兩大政黨:保守黨和工黨,對政治的基本信念,例如國家的角色和政策工具,都有共識。二次大戰期間,英國人民受盡艱苦,但仍然對國家保持樂觀和希望;六年的全民戰爭和全民政府把國家團結起來。既然嬴得了戰爭,他們深信也可以嬴得和平。戰爭期間,一切由政府主導、分配。這些成功經驗促使保守黨亦轉而接受計劃經濟和福利社會。兩大政黨都著重全民就業(實際上是把失業率控制在2-3%)。恅珜ㄚH奉凱恩斯主義,認為政府有能力和責任來調控市場經濟,促進社會需求以達到全民就業。政府依靠稅收,財政,入息和物價政策來達到四個經濟目標:全民就業,物價穩定,貿易平衡和經濟增長。要達到這些目的,政府要和業界和工會溝通,達成共識。戰後英國經濟持續增長,使政府有能力一方面提高稅收和增加政府開支,同時又提高國民的生活水平和消費能力。 

在這種共識政治形勢下,英國國會在19451951年間推出了多項重要政策:一個現代化的福利社會,成立全民受益的國家醫療服務[9]和強迫教育,全面的城鄉重建計劃,把主要的經濟企業(如銀行,民航、煤礦、鋼鐵、鐵路、水利、電力和煤氣) 收為國營。兩黨的共識政治意味即使政權易手,新政府雖然在在野時曾一度反對部分政府政策,上場後亦會遵守及維持前政府訂下的法制,政治運作模式和主要的經濟體系。 

當時共識政治亦見諸西歐各國和世界政壇。1944年7月,西方多國召開財經會議,成立國際基金會[10]和世界銀行[11],對戰後重整各國繁榮作出極大的貢獻。此外還有關稅及貿易協訂組織[12],北大西洋公約組織[13]和經貿合作組織[14]。歐洲各國在1957年簽訂羅馬條約,為歐洲共同市場及今日的歐盟奠下基礎。 

在內政方面,政治共識亦意味著國家的公共服務沿用著韋伯[15]所謂的官僚架構。這些組織依循層次分明的架構,依據成文規則辦事。這種韋伯式的官僚架構長於部門和委員會方式的運作,但未能因應時勢改變和發揮創作性。公務員偏向於依章辦事。官僚架構逐漸遠離韋伯倡議的有效率和權力的施政機構,而成為一個貶詞,只為行政上的方便,而不顧及有雯v去解決民生問題和國民是否滿意。 

英國的地方政府就是一個例子。地方議會的的民選議員分成若干委員會,委員會屬下有一個或多個部門,各由一主要官員統領,每部門都有自己的專業範圍。例如教育委員會下有教育部,由總教育官負責地方教育事宜。這種垂直式的部門結構成為整個施政系統的核心,各施其事,沒有多大的橫向協調。 

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1976-79  由共識到分歧 

天下大勢,合久必分;政治共識亦然。1970年代中葉,各政黨的政治共識已日見分歧,主要是由經濟因素催化,尤其是受到國際資本市場所影響。1973-4年,阿拉伯國家和以色列的戰爭導致世界油價不斷上升。雖然英國的北海油田開始生產石油,英國的經濟負擔依然日趨嚴重。七十年代初期,英國經濟蓬勃,但其後經濟增長 放緩,稅收漸不足以支付各項福利開支。當時執政的工黨政府醒覺到公共開支不可以維持長期增長,由1974年開始削減政政府開支。1975-76年政府開支佔國民收入總值48.8%,至1978-9而減至43%1976年是分水年。工黨的威爾遜辭去首相職位,由卡拉漢繼任。9月的英鎊危機,引致國際基金會和世界銀行介入,在壓力之下,政府在12月再減縮公共開支,以符合向國基會貸款的條件。雖然工黨政府的政治主張偏向福利國家,不大情願減縮公共開支,但工黨在執政期間的最後兩年(1977-79)所減縮的公共開支,遠比其後執政的戴卓爾政府為多。工黨在1974年大選獲勝,一個主要因素是和工會訂立所謂社會契約,這個契約己變得支離破碎。197879年間,公營部門接連採取工業行動。傳媒連篇報導垃圾四處,無人處理和屍體無法下葬等等,都嚴重打擊選民對執政工黨的信心。意識形態右傾的戴卓爾夫人於19795月領導保守黨贏得大選。此後保守黨執政十八年,公共行政從此翻天覆地。 

第二次世界大戰後,不論是保守黨或工黨政府執政,當權者都大手筆增加公共開支,特別是各項福利措施,而沒有清楚計算這些服務的真正成本。一個部門是否成功往往用投入的資源來衡量,例如部門預算和員工數目,而不是計算它們提供了什洩漯A務。到了七十年代,國家財力不足以支援無節制的膨脹。政府轉 而縮減政費,重新衡量各項政策和排定輕重次序。換句話說,資源短缺促使制訂政策時必須更有系統。這些並不是1976年後的新事。五十年代後期,中央政府使推行公共開支調查,衡量中央政府部門在施政時能否達到預期成果。地方政府亦引進企業化管理。 

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1979-90  共識不再,新右派興起 

1979年的保守黨競選宣言中,戴卓爾夫人 [16]大聲疾呼政府體制已變得龐大,個人自由空間縮小,誓言要糾正這種不平衡。有論者認為英國的福利制度是導致經濟衰退的主因:高福利政策需要高稅率來支付,高稅率把寶貴資源從「創造財富」的私營市場流向「消耗財富」的公營部門。福利國家一般由專業人員主政,忽略國民的參與。公營部門往往成為無問責性和管理不善的作業。福利國家主要由政府主導,忽略了社會的其他成分,如家庭,社區,志願團體和市場都可以和應當參與政府的管治。 

英國保守黨的新右翼政治思想(亦有稱為新自由主義)崇尚個人主義,個人自由,個人選擇和容忍社會有不平 均現象。這和凱恩斯的福利國家價值觀,如集體主義,社會權利和社會平等是格格不入。新右翼主義強調自由市場經濟的好處和有創作性。有形的手(政府)和無形的手(市場)都可以作為調控生產和分配資源的工具。新右翼論者認為由政府來創造經濟福利是不適合的,因為由中央統籌和計劃經濟政策和措施是極為繁複,而又難以知道民意所趨。另一方面,市場被認為是有理性和有效率,鼓勵創業和增加財富。沒有政府和政客插手,市場可以自行適應經濟要求,為社會謀取最大的 效益。對新右派來說,市場比政治更能為民眾利益著想;政府的主要功能就是保障市場自由發展和好好利用市場的動力。當然,新右派亦同意政府有必要提供一些公共財產[17],如國防,清潔空氣,街燈,警察和公路等,因為這些都是社會所需但經濟收入不足以吸引市場參與。另一類政府要提供的必須服務,例如醫療衛生和教育,可以提高國民的質素。如果某些市場產品有社會代價或對環境有影響,或市場失調或市場壟斷,政府亦應適當介入。但對公共財產的界定,新右派並無明確定義。 

右傾的戴卓爾夫人銳意打破戰後英國政治共識的悶局,國家要從以往「無所不管」的範疇撤退。鐵娘子推行的政策和前人有幾個不同的大方向:首先,她不認為全民就業是政府的責任,她願意承擔因失業問題帶來的政治和社會後果;其二,削弱工會的政治力量;其三,混合經濟的平衡由公營部門轉向私營傾斜;最後,她不認為推動平等機會是政府的責任,社會存在不平等往往是刺激創業和經濟活動的一股動力。1983年,戴卓爾夫人再贏得大選,隨後更大力推行各項政策,把戰後的政治共識差不多完全推翻。戴卓爾政權對英國政治的影響有多方面:挑戰國有主義,鼓勵私營經濟,縮減政費,管理主義興起,社會階級分歧日趨嚴重,削弱地方政府權力,鼓吹公私混合式的福利經濟和公民權利。簡而言之,政府應該「管」而不「理」。 

針對公營部門過份龐大這弊端,戴卓爾政府推行翻天覆地的改革。電訊,煤氣,電力,水務和公共交通等國營企業紛紛出售,所得收入足以在經濟不景氣時支持減稅。即使有些服務依然保留國營,但機構和員工都要面對競爭文化的衝擊。政府在1982年成立審計署,後來又對府部門推行衡工量值的研究,引入私人企業家研究政府部門的運作。這些研究初時都只著重於經濟效率,沒有重視政策是否有效。 

在公營部門,傳統的公共行政(public administration)被新興的公共管理(public management)取而代之。這並不是簡單的文字遊戲,而是切實反映兩門不同意識型態和價值觀的管理模式。政府業務由單向民主議會問責轉而兼向經濟數字問責。一向享有終身職業保障的公營部門員工不再視鐵飯碗為必然。政府改革地方政府主要有幾方面:公私合營,引入競爭,權力重新分配,用者自付,強化市民的選擇和引入私營企業的管理模式。 

1979年,戴卓爾夫人領導保守黨執政,雖然聲稱要改革英國政治和公共部門架構,但並沒有一個藍圖或全面的戰略計畫。戴卓爾主義只是後人為她的政治思想和政策加上的標籤。綜觀新右翼政策可以包括宏觀,中觀和微觀各方面的目標。宏觀方面是要攪活英國經濟,改善經濟效率,為經濟發展創造條件,「摧毀社會主義」和重拾英國在世界的政治地位。改善經濟效率是最重要的目標。凱恩斯的創造需求經濟學和政府的s制主義被揚棄。新右翼的經濟思想是引入貨幣主義,供應經濟和開放市場;要清除所謂「依賴文化」,減少國家管理的事務,創造活潑的「企業文化」和走向一個開放,自由的市場經濟。 

中期目的是讓私營企業重新注入活力,增強英國經濟的競爭力和加強企業自行管理的自由度。要私營企業有活力,就要減少國營企業和增加市場的競爭。英國的企業一定要有競爭能力,才能和國內外的外國公司爭一日長短。要加強企業自行管理的自由度,就要削弱工會在集體談判和參與企業運作的權力,好使私營企業和公營機構的管理人員有更大的權力和自主權來決定企業運作。管理人員要迅速回應市場需求,員工就要更具彈性和提高生產力。這樣,企業就可以更有效率和有競爭力,帶動經濟增長。在公營機構,管理專才代替以往的專業人士,確保善用資源,以符合政府的政策目標。 

微觀方面,保守黨政府要增強消費者的選擇權利,把個人從「依賴文化」中釋放出來,鼓勵個人盡自己的責任來照顧自己和家庭。 

這些目的就是保守黨政府的經濟和社會政策的核心思想:限制國家的權力,釋放個人自由,鼓勵市場機會和私營企業。保守黨意圖把英國的經濟和社會環境永久地改變過來。 

雖然保守黨沒有一套完整的方案來推動他們的新右翼思想,但可見他們採取了三方面的手段。第一是通過經濟手段來增加市場的競爭,鼓勵企業和創造營商文化。政府在1979年廢除外匯管制;其後多年間通過立法來削弱工會的勢力。政府不再堅持全民就業,任由失業率上升和市場自行厘訂薪金。在鼓勵市場和私人企業方面,政府成立地區發展局和企業發展局來鼓勵企業成長;後來更把主要的國營工業私營化。減低入息稅亦有助鼓勵個人和企業多消費,多儲蓄和多投資。 

第二個手段是為公營部門減肥。這些政策包括把公營企業透過股票市場向個人和私營企業出售;餘下的公營機構亦要面對競爭。這些政策有三方面的影響:政府服務交由私人市場承辦,引進市場或半市場的競爭。出售國家財產更帶來額外收入,避免加稅就可以支付政府支出。到了1997年,已出售九十間公營企業。八十年代初,政府強迫公共採購要經過競爭性的投標程序,又把部分公共服務以合約方式外判。另 一方面又削弱地方政府對規劃發展管理的權力,鼓勵國民自行創業。這不但可以創造財富,鼓勵自助,也有助減低失業。八十年代,許多地方性的壟斷行業,例如公共交通,通訊和驗眼服務,甚至運送囚犯,都要向市場開放。本書會詳細介紹這些公共行政改革措施。 

為了要達到這些經濟目標,保守黨必須把持一個強而有力的中央政府來推行各項改革政策,不受地方政府和壓力團體影響。中央政府透過立法,行政指令和財政手段來建立強勢的,由上而下的控制。此外,中央政府又成立許多直屬中央的公共組織來執行政策,繞過民選的地方議會。這些新組織不是由選民選出,只向中央政府負責。

對地方政府來說,最強而有力的控制手段是財政控制。19791997年間,保守黨政府引入多過二十項財務改革,大大削弱了地方政府的財政獨立和加強中央政府的控制。到1997年,地方政府的財源只有20%來自地方稅收,中央政府控制大部份的財政來源。地方政府每年的支出預算是封頂的。碩果僅存的國營工業和國家醫療服務的財政預算都受到中央政府的指令限制。 

1979年後,保守黨政府終止了在舊有共識政治之下設立的政治協商機構。重要的政制改動如廢除大倫敦議會,沒有諮詢公眾就立即實施;在短時間內急進立法,不留空間給受影響人士和壓力團體。在處理勞工關係,一貫作為諮詢文件的「綠皮書」[18]只成為最後立法的基準。其他政治手段包括加強治安和警政,大幅增加警察人手,改善警察薪酬和多建監獄,又同時減輕在福利和公共服務的承擔。與此同時,政府為福利和公共服務引入一連串的改變:鼓勵志願團體參與;透過內外競爭,使公共服務變得更有效率;公共服務必須訂明優先次序來分配服務,又鼓勵國民承擔更多個人責任。 

保守黨政府的第三項政治手段是催生全民資本主義[19]。所謂全民資本主義,就是用政策來擴大民間擁有資產的空間和消費者的選擇權,提高公眾對企業文化的認識,弱化個人對福利國家的倚賴。政府向公屋租戶出售公營房屋,鼓勵私營企業員工擁有企業股票和分享盈利。把公營服務以合約形式外判和轉為非壟斷,好使私人企業能夠和公營機構在市政和民生服務公平競爭,例如警政,醫療,療養院,專業服務,甚至收集廢物。政府也向私立學校買位。以減免稅款來吸引更多國民參加私人保健保險。所有這些市場手段就是要鼓勵和增加競爭,使消費者有更多的選擇。 

保守黨這些新政對工黨的管治意識有極大的衝擊。1983年大選時,工黨依然走舊路,推出國營化,單方面裁減核武器和退出歐洲共同市場等競選口號。這次大選,工黨大敗,迫使工黨要全面檢討,要擺脫工黨是一個高稅收,高福利的政黨形象,弱化黨和工會的聯繫,以一個現代,民主和可以信賴的面貌取信於選民。1994年,貝理雅 [20] 被選為工黨歷史上最年輕的黨魁,決意要清除左傾主義。工黨黨章第四條訂定「基於全民擁有生產資料,為工人爭取他們勞動的全部成果」。對傳統的工黨黨員來說,這條社會主義宣言永遠不可以改變。貝理雅則認為這已是過時,必須刪除。貝理雅得到最後勝利,又弱化工黨和工會的聯繫。當上黨魁的第一年,見利雅成功把工黨重新定位,走向英國政治路線的中間位置。這時候,保守黨和工黨的主要政治路線沒有多大分別。兩黨的中間路線政策差別不大:崇尚公私混合經濟;主張低稅率,低通脹而不是全民就業;量入為出;改革以往不論貧富的福利制度,和重新關注社區。新工黨揚棄極左路線,要走的是所謂「第三路線」[21]的中間偏左路線。 

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1990-97  中間路線之戰 

1990年,英國爆發前所未見的公民抗命,演變成街頭暴亂。起因是保守黨政府推出以人頭計算的「社區稅」代替以往的以房屋為單位的差餉。新稅不得民心,因為以人頭計算,低下階層就要多繳。戴卓爾的新右派政策,加劇了社會的貧富懸殊,催化社會動盪。11月,保守黨大員向戴卓爾 逼宮,鐵娘子黯然下台,由馬卓安[22] 出任首相。馬卓安是保守黨的溫和派,不像戴卓彥一樣的獨斷獨行,推行的政策更接近英國政治路線的中間位置。 

馬卓安政府蕭規曹隨,繼承戴卓爾路線。在公共行政改革方面,他推行「市民憲章」運動,強化公共服務的透明度,希望量化服務標準以提高水平。1997年全國大選,工黨以新面貌,新政策的競選宣言贏得大選,結束了18年的保守黨統治。 

       儘管保守黨的右傾路線動作多多,但如果單從減少政府開支來說,新政策似乎未有達到目的。194591年間,政府在物資和服務的開支大概維持在國民總收入的23.5%, 上下不超過兩個百分點。實際上,八十年代初期,在戴卓爾執政初期,政府開支亦有增加,主要是當時經濟衰退,有三百萬人失業;又要支付部份公營部門大幅加薪,治安和國防預算亦有所增加。八十年代後期,政府開支有輕微減少,主要是經濟復甦,失業率下降。1990年,經濟再度衰退,政府開支亦告上升。保守黨於1997年下台,當時政府開支佔國民總收入的比率和他們在1979年上台時差不多一樣。事實上,任何國家一旦走上福利國家路線,政府開支和公營體制的規模就會高企不下。下列資料顯示,不走福利經濟路線的日本和美國比較歐洲各國就有明顯的不同。

 

1995

國家支出佔國民總收入的百分比

國家雇員佔就業人口的百分比

法國

50.9

24.8

德國

46.7

15.9

愛爾蘭

40.4

13.4

日本

27.0

6.0

瑞典

66.4

32.0

英國

42.3

14.4

美國

35.8

14.0

資料來源:OECD(1997)

 

保守黨執政十八年間,政府出售大部份國營工業,所得到款項大約640億英鎊,用來津貼政府開支, 償還部份國債和減低公營部門所需借款。以上說明一般政府開支如果長期維持在高水平,就很難拉下來。但保守黨在重整公營架構的運作方面,就確實做了很多功夫。 

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1997至今  新工黨的第三路線 

領導新工黨的貝理雅 不再推行以往的福利主義和新自由主義,倡言提出「第三路線」,重點在重整國家與公民之間的權利和義務的關係。究竟新工黨的政治理念是什麼一回事。1998年,貝理雅就這樣表示: 

第三路線代表現代化的社會民主,強烈相信社會公義和中間偏左的政治目標;要達到目標,就需要適應,創新和前瞻。第三路線建基於這一個世紀以來推動政治的信念:民主,自由,公義,權利與義務和國際合作。第三路線遠離舊左派和新右派。舊左派主張國家控制資源,高稅率和只顧及生產者的利益;新右派視公共投資和社會融合為惡魔。我對二十一世紀的信念是全民政治,要和合以往被認為是互相矛盾的力量:愛國思想和國際合作,權利和義務,鼓勵創業和消滅貧窮和歧視。第三路線不是要分開左右。在一個改變中的世界,這條路線關注傳 統的價值把中間偏右兩大思潮 - 社會民主和自由主義 - 再溶合起來。兩者的分拆使西方政治在過去幾十年停步不前。 [23] 

新工黨在1997年執政,承諾不會增加稅項和在最初兩年遵守前任政府定下的開支水平,因此新政府在初期沒有多大活動空間。1998年末,工黨政府完成對政府開支的全面檢討,然後才決定未來政費開支的大方向。其後,財政大臣宣布未來三年對教育,公共運輸和市區重建等項目大幅增加開支,但條件是公共服務必須改革。跨部門的社會問題需要跨部門的合作來解決;每年的財政預算不再是由各部門各自處理,需要建立跨部門預算;訂定新的服務水平和效率標準,改善採購程序來節省開支。換句話說,新的投資和建立現代化的公共服務和有競爭性的服務文化掛勾。 

首先,政府撥款提高和增強經濟增長率和就業,糾正過去對勞工,經濟基建,運輸系統以及科技領域等投資不足的弊病。貝理雅的競選口號就是:「教育、教育、教育。」提高教育水平是當務之急,因為政府確信提高勞工技術水平才會提高生產力和創新能力,改善就業。教育投資可以保障長期的經濟增長。政府推出培訓計劃,幫助二十五歲以下和長期失業者重新加入勞工市場。政府希望達到兩個目的:更多有現代技術的勞工投入工作,不再靠政府救濟而政府開支又可以減少。 

政府撥款的第二個優先項目是提昇社會平等和機會,這和上述所提及的首個優先項目是相輔相成,共同創造現代,有活力的經濟。個人自主和個人福利有賴於平等的工作機會。政府的「工作賺取福利」[24]計劃就大力投資在主要的社會服務。國家醫療服務要確保國民在有需要時可以得到高水平的醫療照顧,而不是基於他們有沒有能力支付醫療費用。對教育的投資也同等重要,使受社會剝削和排斥等問題連根拔起。教育改革由幼稚園做起,亦要針對逃學,成績低落和管教不善的學校。高層次方面,政府要援助年青時沒有機會接受高等教育的人士。為鼓勵年青人繼續就學,進而取得更好資歷,政府提供教育津貼。 

在公共房屋和社區建設方面,政府承諾撥出36億英鎊來增建房屋,改善出租公屋和社區建設;成立中央房屋視察組,確保地方政府在管理房屋方面能夠提供高水平的服務。增加對社區建設的投資,特別是針對一些貧困的小社區,從基本上來解決貧窮和社會排斥的問題;鼓勵當地居民參與管理社區事務,提供公共服務和賦權他們自行管理。改革社會服務亦同樣重要,確保這些服務適應現代社會轉變中的要求。政府確定罪案上升的主要原因是社會排斥,缺乏工作技能和吸毒。政府更注重防止罪案和幫助犯人重新納入社會。貧窮的主要原因是失業或沒有工作技能。政府訂立最低工資,改革社會保障和退稅予工作家庭。而「工作賺取福利」計畫更針對單親家庭,失業的年青人和長期失業者,使他們了解到工作比接受救濟更來得上算。 

政府的第三個優先項目是改革公共服務。在中央政府層次,財政部與各部門訂立新的公共服務協議,新的監察和審計系統,用跨部門預算來對付跨部門的問題,把服務水平提昇和訂立效率目標。今天的投資,是要為未來省錢。政府對應該如何提供公共服務並沒有既定模式,目標就是要為納稅人提供高水平的服務,認為可以透過公營,私營和志願團體三方面合作來達到目的。要決定由誰來提供服務就要視乎哪一個會做得最好。政府最關心的是政府部門和其他執行機構必須協調和針對「顧客」的真正需要。 

在推動以上的公共行政改革,公務員是最受直接影響的一群,他們對改革的態度不容忽視。 

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英國的公務員制度

 英國公務員制度是在十九世紀創立,但直至到1853年,羅富國-崔佛恩[25]報告書才確認一個可以稱之為公務員制度的架構。在此之前,中央公共行政只是由一些小規模,各自獨立的部門扮演監管角色。公務員沒有正規的入職條件,也沒有劃一的薪酬條件。報告書提出公務員入職前由公開考試甄選,以後升級要憑工作表現和上司的客觀評核。隨著的工業革命催生了一個更多參與社會事務的政府,因為人口增加使國民更關注公共衛生,治安和教育。第二次世界大戰後,政府扮演的角色更加繁重,最終英國創立福利國家制度。公務員的人數和勢力更大,在國會監管之下,可以定下各種規條。配合戰後凱恩斯的經濟政策加強中央政府調控經濟的權力,中央政府的地位和公務員的勢力更顯重要。

二十世紀六十年代,社會有強烈的意見,認為要深入探討公營和私營組織的利弊,又把兩者的管理相互比較。論者認為高級公務員把自己定位為部長的政策顧問,而不是管理人員。雖然被批評為低效率和浪費,公務員大力申辨,成功保障了公務員體系的地位。

1968年發表的富爾頓報告書[26]提出要改革公務員體制,把龐大的政府部門分拆為多個功能部門。報告書的其他建議包括有成立公務員學院,改善在職培訓和加強專業人士的權力。這些都著意在改善公務員管理的質素,來提高效率和經濟效益。雖然報告書的建議在七十年代並不受重視,但十年後再成為改革公務員體系的指導思想。

1994年,政府發表「公務員體制:持續與變革」白皮書[27],下放更多權責予部門,鼓勵透過競爭來改善服務質量。報告書認識到市場試價這項由中央政府下達的政策,成績並不理想;明白到裁減公務員可能會引致成本增加,例如因工作外判而裁減的公務員,往往要以更高的薪酬回聘為顧問。即 使如此,1995年的公務員人數已跌至50萬以下,比1979年減少了差不多三分之一。

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社會背境

人口變化

對任何社會,人口變化 (人口數字,年齡結構,社會階級和種族構成成分,人口分布情況等) 都帶來重要影響。密切留意和監察人口轉變是策劃公共服務重要的一環。

 

英國的人口

年份

人口總數(百萬)

16‘H下(%)

16-64(%)

65-79(%)

80‘H上(%)

1971

55.93

25

61

11

2

1981

56.35

22

63

12

3

1991

57.81

20

64

12

4

2001*

59.80*

21

64

11

4

2031*

62.24*

18

58

16

7

 

 

 

 

 

資料來源: Social Trends 1996      * 推論數字 

由以上數據可見英國人口的變化。自從六十年代嬰兒潮過去,出生人口逐年減少;隨茠懋|,經濟和醫療的發展,更多人越來越長壽。整體人口中,十六歲以下未達到工作年齡和退休人士[28]構成所謂「依賴人口」。政府估計因為出生率下降,青少年倚賴人口將逐年下降;老年的依賴人口從2031年起將會大幅上升。六十歲及以上的老年人口自1961年已增加了三分之一;到2031年,估計會有一千八百萬。這對未來的退休金制度和醫療福利都有很重要的影響。 

未來的人口老化所帶來的退休金危機並不只限於英國。,歐洲各國到面對同一問題。

 

退休金計時炸彈 

歐洲議會對歐洲各國的退休金制度越來越感到憂慮。主要的問題是出生率下降。歐洲各國向在職人抽稅,轉手支付退休人士的退休金;所謂邊賺邊付[29]。如果退休人士和在職人士的比例保持穩定或下降,這不是一個問題。 

但出生率下降和國民的壽命越來越長,這即是說,日漸減少的在職人士要供養越來越多的年老退休人士。在歐洲,現在四個在職人士要供養一名退休人士。到2040年,估計是兩人供養一人。 

退休金的使退休人士過著比前舒適的生活,這一點連以前的富裕家庭都做不到。 

有些歐洲國家,如德國,義大利和法國,面對的問題就更嚴重。這些國家的出生率下降,或由高點下降。以1995年的德國為例,退休金供款已佔課稅入息19.2%,而國家退休金系統還是出現100億馬克的赤字。 

以後情G會變得更壞。到2030年,如果這三個國家的退休金還維持在現有水平,退休金總額將會佔這些國家的國民總收入1520%。法國和義大利試圖減少退休金金額和引入政策鼓勵更多人走向私人退休基金計劃。代價就是街頭暴亂,引致改革方案要「滲水」。 

英國會受到影響嗎?年老人口的增加大概不會為英國的公共財政帶來太大的壓力。部分原因是出生率下降不太厲害。英國的基本退休金只佔在職男性平均收入12%,德國則為60%。英國的基本退休金偏低,那麼英國的退休人士的收入從何而來呢?他們的退休入息大部分來自私人退休基金計劃。一般都是由在職職工和僱主一同供款,投資在會增值的資產。資產隨著時間增值,要供款的金額就越來越小。英國的私人退休基金資產現時估計有6,000億英鎊,足以應付未來需求。愛爾蘭和荷蘭都有龐大的退休基金計劃,因此可以避免現時其他歐洲國家面對的財政壓力。 

歐洲議會又可以怎樣幫忙受壓力的國家?議會現正鼓勵他們增加基金儲備。如果更大部分的退休金由基金支付,就會大大減輕下一代在職人士的稅務負擔。這個方案是否會帶來其他的問題?由「邊賺邊付」轉向基金計劃就意味著這一代的在職人士要面對雙重負擔:要繳納稅金來支付上一代的退休金,又要為本人的退休基金供款。另一個困難是政府可能從中取利:指示退休基金購入政府債券,成為「邊賺邊付」計劃的另一資金來源。比利時政府就規定基金的15%必須投資在該國的政府債券。其他國家亦有規定基金某一百分比的資產必須為當地貨幣;大多數的基金管理人就會購入政府債券。解決的辦法就是限制退休基金不能購入政府債券。 

歐洲議會的工作其中一項是保障資金可以在國與國之間自由流動。這說得對。因此亦有建議議會可以向歐洲法庭提出訴訟,控告這些國家對基金計劃的限制是違反羅馬條約。 

議會己完成一份草稿文件,認為退休基金可以在歐盟內外自由流動,追求最大回報。這份文件又建議成立退休基金的監管架構。日後議會可能跟進立法。 

節譯自金融時報1997612

 

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社會文化轉變

 社會的轉變並不僅只限於人口變化;人民的價值觀,心態,愛好,信仰和生活方式都因時而異。宏觀方面來看,社會形勢改變的一個重要指標就是勞工市場,反映出社會,經濟和科技的發展。放在個別組織層面,這些改變影響 員工招聘,管理方式和提供服務等多方面。對公營部門來說,公共情緒和訴求的改變影響未來的福利服務。近年來一個重要的改變就是民眾對公共服務的要求越來越高。 

監察人口數字還可以靠統計數字,但分析社會及文化的轉變就只能倚靠調查和日常觀察家庭和個人的改變。根據政府的調查報告,英國社會自七十年代起有以下的改變:家庭平均人口減少和一人家庭數目上升;傳統家庭(父母加子女)的比例下降;有依賴兒童的單親家庭顯著上升;單一次婚姻的家庭數目顯著減少;離婚家庭和同居家庭數目大幅上升。這些改變不但互有關連,亦反映出社會,人口和經濟改變的互為因果;這些改變又帶來對社會福利服務的不同需求。現時英國的福利服務架構已顯得不合時宜,因為它們是基於以往的社會和經濟條件來設定的。 

在人生觀和價值觀方面,英國國民也有很大的轉變。民眾的要求越來越多越高,較有主動性和沒有那麼容易去接受官方的意見和解釋。無論是個人或壓力團體,他們都會質疑官僚和專業人士。民眾變得越來越像顧客,而不是傳統的受益人。要達到民眾越來越高的期望往往令前線的公職人員左右為難。一方面他們要順應民眾要求,提供更佳服務;另一方面他們又受到資源限制,強調要合理分配而不是百分百迎合民意。 

 

經濟轉型和蛻變的勞工市場 

英國的勞工市場,向來主要是男性全職工作,自顧人士並不多。公共服務,尤其是福利服務,都是基於這現實來建立和發展。但九十年代的勞工市場已不再是這個舊模式。在過去二十年,失業率比以往同等經濟情況時為高,長期失業亦顯著上升,更多女性參加工作,男女差不多同工同酬,全職工作顯著減少而兼職工作增加,自顧人士增加,兼職人士亦有增加,顧主更多聘用臨時工或和短期合約工,工作穩定性下降。有學者把英國現今的勞工市場劃分為:百分之四十位有固定工作,百分之三十擔任臨時或兼職工作,餘下的百分之三十被排斥在勞工市場之外[30] 

勞動市場的改變和經濟轉型有直接關係。以下的數字顯示,第二產業(製造業)的就業人數比例在近年顯著下降,而第三產業(服務業)則顯著上升。這趨勢並不只限於英國,也可見於其他發達經濟。 

 

1964

1973

1990

1995

第一產業

5.1

3.4

2.1

1.7

第二產業

46.9

42.4

26.6

22.6

第三產業

47.8

54.4

71.3

75.4

資料來源:英國中央統計處 

要解釋這些結構性改變的內在原因,眾說紛紜。有認為第二產業下降而第三產業上升是經濟成熟的正常發展;亦有以為是英鎊高企導致工業製成品出口受阻,不能和開發中國家的低成本產品競爭。第三個解釋歸咎於公營部門過份龐大,消耗資源而不生產任何市場產品,只會帶來經濟問題,例如高稅率,高利息,低投資,通貨膨脹和貿易赤字等。私營市場因缺乏資源而日趨弱小。這個看法未必是社會共識,但相當受政治家重視。這可以看作是保守黨政府自1979年改革財政政策的一個背後原因。 

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                                                                                                                                                                                        歐洲的私營公共服務 

雖然貝利雅默默地承繼了大部分的戴卓爾政策,又呼籲歐盟要採取更多的經濟開放政策,但比對其他歐洲大陸國家,貝理雅在兩大公營服務:醫療衛生和教育,就仍然保持相當的中央集權,社會主義色彩。 

英國的國家醫療服務是一個由中央調控,全由政府支付的制度。求過於供時,就採用官僚分配的方法。相對來說,歐洲大部分政府就採用比較有彈性的政策來處理醫療衛生的資源和服務。 

工黨為英國的國家教育制度引入平等主義,要改革也舉步維艱。其他歐洲國家沒有這個包袱。德國和荷蘭也可算是平等的國家,但他們的中學制度是把學童分流為職業培訓和學科培訓。英國把分流等同為教育失敗和輕視非學科培訓。但在選擇性較強的德國和荷蘭,文盲和不懂數學的學童更少。 

英國和歐洲大陸都有同一意見,認為英國的公共服務問題在於英國的稅率較低。英國人就常埋怨醫療服務資源不足,貝利雅亦承諾要增加英國的醫療開支達到歐洲的平均數。根據經貿合作組織的報告,在1998年,各國的醫療衛生開支佔國民總收入如下:荷蘭8.7%,義大利8.2%,澳大利8%而英國只是6.8%。但實際上直接由公帑開支大概相同:意大利5.5%,英國5.7%,澳大利亞5.8% 和荷蘭6%。其中的差別主要是在歐洲大陸國家,私人資金佔醫療開支一大部份。歐洲大陸國家採用以社會保險為主,公私混合營運的制度,取得更多資源;而不是單靠稅收,使政府成為單一的醫療衛生提供者。 

在英國,如果看家庭醫生要掏荷包,這是不可思議的。德國,法國,澳大利和比利時的公民要看醫生,先要自行付醫藥費,然後向保險公司申請退回大部分,不是全部。在法國,一般退款為85%。法國的公民都享有由政府或僱主提供的社會保險,但百分之八十的法國公民都另行付款購買私人自願性的保險計劃。在德國,超過一半的醫院是私營或獨立非牟利;這些醫院以合 約方式向國家或保險公司提供服務。英國人不會歡迎同樣的制度,但如果他們知道德國的公私合作醫療制度可以為每千人提供七張急症病床,而英國只有?張,他們的觀感可能又會不同。 

更多私人資源更可以為消費者提供更多選擇。以德國為例,參加健康保險的雇員可以從五百個基金中選擇。基金計劃要彼此競爭,提供不同保費和服務。每年差不多有五十萬人轉換基金。在歐洲,這是慣常的。受益人有選擇,醫療系統就會變得有競爭性。 

如果說英國的教育制度現時的問題也是和經費不足,這也是站不住腳。1998年,波蘭的教育經費佔國民總收入4.6%,英國則為4.9%。但波蘭的成效更佳。1999年,荷蘭的成年人只有10%有閱讀和書寫困難,英國有23%。荷蘭學童65%是在私人基金學校受教育,而學校亦自行招生。(作者註:英國學生93%在國立學校攻讀,大部分學校的生源由地方政府統籌分派。

德國的教育制度是地方自治和分流的一個好例子。教育由地方政府負責。德國的國立學校分為四類,各有不同的課程來適應學童的學習能力。英國的保守黨和工黨政府對分權和分流,還是抱著負面的態度。新工黨政府己建議大幅增加醫療經費,效果如何,很快就知道;或許到時英國會認真考慮真正的改革。 

節譯自 經濟學人2001714:51-2 

 

 

                                                                                                                                                                                             工黨的教育改革 

英國新工黨在貝理雅領導之下,贏得2001年大選。這是英國工黨有史以來 的成功連任。新工黨在1997年大選的宣傳口號是教育、教育、教育。現在第二次執政,工黨的主題將會是服務、服務、服務。選民給執政黨再一次機會來完成他們的承諾:提供高水平的公共服務。 

以教育為例,英國的教育水平低於成其他已開發國家。以1998年為例,英國的教育預算僅佔國民收入4.9%,其他已開發國家平均為5.3%。有幾個國家,包括丹麥,新西蘭,挪威和瑞典,教育經費佔國民總收入7-8%。雖然工黨政府承諾在未來三年內大量增加教育經費,但亦只不過是5.3% 

增加經費並不等於提高水平。如果政府要提高教育水平,就需要面對英國強而有力的教師工會。相對其他國家,英國的教師其實已享有相當高的薪酬,特別是小學老師。近年來雖然推行幾項新改:如薪酬與表現掛鉤,仍然不足以激勵有經驗的老師。教師薪酬方案是全國性的,因此對生活消費較高的倫敦帶來教師短缺。現時的制度仍然相當古板,不能吸引最好的老師到有困難的學校任教。 

另一必須面對的難題就是私營市場的定位。介紹競選政綱時,貝理雅聲稱沒有任何教條可以阻擋公共行政改革,又強調要改革國立學校,要更多元化和更多選擇。 

資料來源:經濟學人 (2001616)

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小結

本章介紹了英國自二次大戰後的政治、經濟和社會背境。英國作為先行者,改革公共行政,和國家的特殊情況分不開。執政者的意識形態主導改革的大方何。 

雖然新工黨力圖與戴卓爾推行的新自由主義[31]劃清界線,但宏觀來看,第三路線更遠離舊工黨的社會主義理想 ,較接近戴卓爾的新自由主義。新工黨接受以市場為本的資本主義,全球化經濟是無可避免和英國必須在一個迅速改變,科技主導的世界經濟保持競爭力。新工黨聲言要和業界合作來加強市場的動力;追求全民的個人繁榮,穩定的經濟增長,低通脹率,增強企業和工業的競爭力,提高勞工的教育水平略技巧,增強培訓。新工黨要建立一個現代化的福利國家,提倡個人對權利和義務兼顧,消除依賴文化。新工黨又要提高政府效率。這些政治目標和保守黨沒有多大分別。 

雖然施政的大方向兩黨沒有很大的分歧,但新工黨和新右翼在對凝聚社會力量有重大的分別。新工黨相信一個強而有力,由負責任的個人,穩固的家庭、民間組織和勝任的政府一起組成的社會;相信個人和集體利益可以共存,競爭只是達到經濟目的的一項手段。新工黨要讓國民參與政府運作。貝理雅認爲社會公義有四個同等重要的因素:平等價值,平等機會,責任和社區參與。平等價值即是要消滅所有歧視;平等機會是要清除國民創造財富,爭取權力和機會的任何障礙。責任要和權利平衡。沒有義務的權利只會帶來自私和貪婪。[32]國民要爲自己和子女的健康,教育和長期保障盡力;如果力有不逮,社會有必要施加援手。對個人和家庭來說,強而有力的社區支援可以避免社會上的不平等現象。雖然市場分配資源是有效率,但市場不是完美的,只有國家才能監管和調節。 

在美國,克林頓總統也是第三路線的信徒。一向以來,經濟轉型都會有嬴家和輸家,但第三路線希望創造一個雙贏的局面。要達到這個理想,政府就需要投入資源去發展支援系統。在這方面,新工黨會面對財政困難,一方面要嚴謹遵守謹慎理財的原則 ,才可以維繫財經界和企業界對工黨的支持,及為日後加入歐洲貨幣聯盟鋪路[33],但這樣就會使第三路線荊棘滿途。 

政治路線決定行政方針。英國的政治意識型態在過去二十年有重大的改變,也可算是另一種共識。在這個以市場為主的意識形態下,無論是保守黨或是工黨,都著意要改革公共服務。公職人員必須要面對和適應現實。官僚機構,特別是政府部門,慣例是每年增加預算,增聘人員,變得體積龐大。這種無止境的自我膨脹往往和現實需要和實際服務沒有直接關係[34]。時至今天,公職人員必須面對凍結預算或撥款減少這個頭號問題,而且還要提供同樣或更多更好的服務。政府既然崇尚市場經濟,亦期望引入市場運作的原則來改革公共服務,主要是引入競爭和改善管理方法。以下介紹英國政府在過去二十年的各種改革方案。

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[1] Church of England

[2] House of Parliament

[3] House of Commons

[4] House of Lords

[5] Labour Party

[6] Conservative Party

[7] Liberal Democrats

[8] Tory

[9] National Health Services (NHS)

[10] International Monetary Fund

[11] World Bank

[12] GATT General Agreement on Tariffs and Trade,即世界貿易組織 World Trade Organisation前身

[13] NATO North Atlantic Treaty Organisation

[14] OECD Organisation for Economic Co-operation and Development

[15] Max Weber 1864-1920

[16] Mrs. Margaret Thatcher

[17] public goods

[18] 英國政府慣常以「綠皮書」形式發表新政策,向公眾諮詢;在考慮各方意見後,以「白皮書」形式公告。

[19] popular capitalism

[20] Tony Blair

[21] The Third Way「第三路線」由倫敦經濟學院的紀登斯教授 Prof. Anthony Giddens提出鼓吹。紀氏被視為貝理雅的國師。為介紹這一新意念,本書附錄翻譯了紀氏的介紹文章

[22] John Major亦有譯音為「梅杰」。

[23] Blair 1998:1

[24] Work for welfare。傳媒據此創作了一個新字 workfare

[25] The Northcote-Trevelyan Report

[26] The Fulton Report

[27] The Civil Service: Continuity and Change

[28] 英國的法定退休年齡為男性65歲,女性60歲。近年為尊重男女平等,有可能劃一為63歲。

[29] Pay-as-you-go

[30] Hutton 1996

[31]後人為戴卓爾的施政冠以「戴卓爾主義」的稱號,與美國的「里根主義」相提並論。有關意見參考周穗明(1998) 第五章。

[32] Blair 1998:15

[33] 歐盟的統一貨幣政策嚴格規定會員國的財政赤字不能超逾國民總收入之3%。英國雖身為歐盟會員國,但並沒有加入統一貨幣機制。

[34] 有一個開玩笑式的「彼得定律」就說明這種荒謬的情況。英國在第二次世界大戰後,海軍隊伍大大縮小,但海軍軍官人數卻不斷上升。彼得先生當時在海海軍部任職,他研究這個問題,發現官僚往往會製造許多無聊或無用的工作,隨而借口工作量增加而多添人手,從而達到自我膨脹,製做更多升職機會。