災難外交

災難外交

文章BW Book Worm » 週一 6月 16, 2008 5:33 pm

災難外交

「災難外交」是一個災難管理,國際關係的新課題。「災難」是否兩個敵對國家建立正常外交的契機?有什麼先設條件?建議先看灾难外交的解析、评估及路径(阙天舒)《国际观察》2007年第3期

然後看三個案例:
關乎氣候的災難外交:美國─古巴案例研究(正體版) (简体版)
Climate-Related Disaster Diplomacy: A US-Cuba Case Study(Michael H. Glantz)

希臘—土耳其修好:「災難外交」的影響 (正體版) (简体版)
Greek-Turkish Rapprochement: The Impact of ‘Disater Diplomacy’(James Ker-Lindsay)

旱情,是…旱災,不:1991-93年的南非 (正體版) (简体版)
Drought Emergency, Yes…Drought Disaster, No: South Africa 1991-93(Ailsa Hollowy)


最後,L.K. Comfort以複雜理論來分析災難外交,探討災難外交是否有符合複雜適應系統要求的組件。複雜適應系統,是一門理科常用到的理論,應用在人文科學,是有趣的課題。如之前沒有涉獵,建議先看一些導讀文章:
复杂决策系统研究——框架及其方法(杨敏, 邱菀华;北京航空航天大学经管学院)
论复杂性(苗东升)
隐秩序——复杂适应系统领域中的经典之作
複雜理論概述

L.K. Comfort的文章:
災難:國際事務的外交或改變的手段 (正體版) (简体版)
Disaster: Agent of Diplomacy or Change in International Affairs?(Louise K. Comfort)


其他參考資料:
必须加强信息技术在应急管理中的作用(王飞跃)
低概率重大事故风险与定量风险评价
中国政治腐败的制度基础(翟玉忠)
地震性政策與共受風險---非線性社會系統觀之分析(詹中原)
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文章BW Book Worm » 週一 6月 16, 2008 5:34 pm

原文:Climate-Related Disaster Diplomacy: A US-Cuba Case Study by Michael H. Glantz
錄於Kelman, I. and T. Koukis (編輯). 2000. 《災難外交Disaster Diplomacy》輯錄於《劍橋國際事務評論Cambridge Review of International Affairs》特刊,第XIV冊,第1期

關乎氣候的災難外交:美國─古巴案例研究
作者Michael H. Glantz是美國國立大氣研究中心高級科學家

(简体版)

自學書院節譯本以Creative Commons的署名─非商業用途條款發表。歡迎任何形式採用,請註明出處和譯者。


「災難外交」的概念是認定因為大自然災害可能導致國家政府外交合作的情況。友好國家受災,政府毫不猶疑提供援助。敵對國家受災,就不是同一回事。在後一種情況下提供援助,先要克服許多障礙,主要是政治方面。

本文分析美國和古巴在氣象方面的合作,特別是聖嬰南方振盪循環El Nino Southern Oscillation(也包括拉莉娜La Nina現象)。(譯註:原文略有解釋這個天文現象,不是很詳盡,這部份略去不譯。簡單的說:墨西哥灣的颱風,影響美國,也影響古巴。建議參考網上資料,有很多;特別介紹幾位台灣高中生的報告:地科報告-聖嬰現象(林可薇.林佳葦.林家綺.孫沛儒)

定義「災難外交」
災難外交有別於救災合作。沒有前者,後者可以獨立進行。國際救災合作有不同層次:國家之間直接合作,民間直接合作,國家透過民間或其他國家和組織;組織可以是官方的和非官方的。形式也有多方面:從實物、資金到資訊、知識,甚至只是慰問。

威脅美國和古巴的大自然災害
威脅美國和古巴的大自然災害是來自大西洋,加勒比海和墨西哥灣的熱帶旋風,有些增強為極具傷害的颱風。不是全部登陸古巴的颱風會繼而吹襲美國大陸,反之亦然。但吹襲古巴的颱風會影響美國屬土波多黎各和處女島。因此部份颱風成為「共受災害」。兩國都清楚每年五月至十一月颱風季節期間彼此面對的威脅。

有關氣候災害的美國─古巴關係之演變
美國─古巴之間就颱風的互動有百年歷史。古巴人員以前的研究成果領先美國。早在1870年代,古巴耶穌會教士Padre Benito Vines在美國學術期刊發表氣象學文章,美國根據他的理論建立監察颱風的網絡。美國和古巴之間的科學觀點,近年有一項意見分歧之戰。古巴預測颱風會登陸美國,美國不相信。結果颱風直接吹襲德州。

百年人事幾番新,自從卡斯特羅在1959年掌權,兩國的政治關係越變越壞,其間經歷豬灣,導彈事件。美國外交政策在冷戰期間,深受意識形態和內部政治指導。佛羅里達州南部的古巴流亡份子和難民,成為反對卡斯特羅的有效游說集團。古巴的對美政策,根源是卡斯特羅高度不信任美國,又希望向拉丁美洲和非洲國家輸出革命。每當兩國關係有改善的苗頭時,不是古巴流亡份子就是卡斯特羅製做一些政治麻煩事件,好夢告終。

美國有三條法律嚴重限制與古巴交往:1960年對古巴禁運,1992年〈古巴民主法案〉,以及1996年Helms-Burton法案〈或稱古巴自由法案〉。1990年代後期,克林頓總統試圖透過公共外交,鼓勵更多學術交流,容許美國人(不限於古巴裔美國人)匯款到古巴,以及更多航班。2000年,美國國會批準有限度向古巴輸出食物和醫療用品。雖然有了以上的改變,兩國人民還是不能互訪。

話說回來,兩國同處於一個颱風(包括聖嬰現象)區域:聯合國屬下的世界氣象組織定為第五區。區內國家要合作預測、監察颱風和提出預報。這方面沒有什麼國家機密,各國可以保留的祕密是如何收集數據和聖嬰現象做成的損失。但互聯網的出現是交流的新工具,為科學資訊和及時傳播打做新平台;以往政府留為己用的硬本資訊,現在可以在互聯網上找到。以往古巴政府從官方途徑向美國索取資料,費時之餘也可能石沉大海。但現在美國的官方資訊垂手可得。值得留意的是網上的古巴資訊不多,而兩地人民自由上網的程度有很大差異。

美國─古巴就氣候災害之合作
有效管理各國的氣候互動關係,方法之一是依賴不同層面的社會組織:政府、個人、團體、國際。這樣的劃分不是絕對的,有些可以切合兩個身份。沒有正式的外交關係,進行公共外交可以無需政府批準。

政府與政府
要分清楚政府外交和政府合作。「外交」是政治指導的互動;「合作」是正面的互動,可能雙方都沒有政治上的得益。因此沒有外交,也可以有合作。美國古巴就聖嬰現象的政府層面合作包括:預測、監察、影響、復原,以及研究及培訓。這也是現在彼此合作的框架,其活動如下。

預測:美國國家海洋及大氣管理局有幾個預測熱帶氣旋和颱風的團體,例如颶風觀測中心。由監察颱風飛機收集的數據傳送到國家環境預報中心,利用精密電腦模式作出預測。古巴有自己的預測方法,部份基於實證,部份利用電腦模式。雖然方法略有不同,兩國預測的工作和質量彼此相若。古巴氣象學院負責預測颱風,有高度自主權,但不是完全獨立於政府之外。在颱風季節,兩國有相當多的資訊交流。

監察:兩國在監察聖嬰循環的大西洋熱帶氣旋的相互利益至為重要,在不同層面交換資訊。政府機構的科學家和研究人員經常接觸。在政府的監視下,古巴氣象學院透過互聯網取得美國國家海洋及大氣管理局的衛星影像。美國飛機收集颱風、氣候和全球變化的數據,也收集美國軍機不能飛越的古巴領空的數據。1999年3月,美國颶風觀測中心人員進行加勒比區和中美洲認識之旅,美國颱風觀察機首次降落古巴機場。

影響:政府之間的互動,最弱的一環可能是災後緊急援助的評估。部份原因是美國政府政策嚴禁和古巴有公開和具法律效力的互動。另一個原因是古巴政府的反美情緒。

復原:在兩國的意識形態和政治分歧的背景中,災難外交似乎沒有什麼作用。1998年,古巴東部遭遇五十年來最嚴重的旱災,多個省份面臨食物短缺。古巴向聯合國世界糧食計劃署尋求緊急糧食援助。計劃署向各國發出通告,但美國沒有即時回應,只是說會考慮。古巴政府聲言不會接受來自美國的援助,認為糧食短缺是因為美國禁運,不僅是旱災引起。有學者指出:兩國關係中沒有災難外交,因為有些美國官員以為災難可能推翻政權,但卡斯特羅又利用美國的拒絕援助政策作為國內問題的代罪羔羊。

研究和培訓:研究互動,主要是科學家之間在出席研討會和會議時的合作,或是通過多國合作計劃的第三國。兩國禁止互訪,雖然科學交流是少數例外。研究和培訓包括預測、監察和建立模式。即使如此,古巴科學家要參加美國舉辦的培訓課程,還是困難重重。古巴也不能從美國取得電腦程式或大氣模式,因為成本高和禁運。但一般都可以從第三國得到。

人民與人民之間
兩國科學家有互動和合作,可以互訪,但必需得到政府批準和對方的簽證。這相當費時失事,也不一定能夠成行。這些訪問多不勝數,能夠遍地開花可能是因為不為人注意。美國一位官員認為,擴大人民之間的互動,不是要推廣旅遊,而是讓古巴人來美國學習,準備未來。據報卡斯特羅有這樣的說法:「帝國主義依然在夢想可以利用人民之間的接觸來推翻革命。」他不介意這樣的接觸,「但他們必須公平。」

這樣的互動明顯建立了非常規網絡。倘若政府之間有了外交突破,非常規網絡可以成為一個更包容網絡的核心。但兩國關係長期惡劣,如果沒有其他改變,這樣的非常規網絡很難會引起外交突破。網上有很多兩國人民的交往,大部份沒有得到美國政府批準。這些交往大多是關於人類健康,以及爭取取消美國禁運。有多個城市結為姊妹市;這些城市的人民交往更多。宗教團體關心古巴老幼健康不良,有些人通過墨西哥捐贈醫藥和食物到古巴。古巴有災難時,這些團體和個人會加強對古巴的援助。

團體與團體
團體與團體互動,例子是1996年由聯合國環境計劃署主辦,在古巴舉行的聖嬰現象工作坊。古巴除了有氣象學家出席外,還有許多水利、農業、衛生和能源體系的團體。因為美國禁運包括禁止旅行社做生意,又不容許攜帶美元到古巴,出席這次聯合國會議也不是輕而易舉。會議結束後幾星期,古巴空軍擊落兩架剛從哈灣拿空中撤傳單的美國民用機。事件不僅冷卻兩國關係,美國更通過反卡斯特羅的法律,說明非災難事件影響雙方關係比災難為甚。

國際組織:全球和區域
世界氣象組織:因為美國和古巴同屬一區,彼此要合作該區的熱帶氣旋,直接和該區的會員國分享資訊。
美洲國家協會:十八個美洲國家組成的國家間協會,關注全球改變對美洲的社會經濟影響。古巴和美國都是會員國。古巴研究人員可以申請研究基金,但必須經由第三國間接支付。古巴不僅有困難取得資助,也不容易出席由美國主辦的氣象會議。
天氣預國際測研究中心:由美國的哥倫比亞大學主辦的科研機構,為加勒比區和中美洲作出季度和半年的天氣預告。
泛美洲衛生組織:另一處理氣象問題的區域組織。

其他與災難外交有關的共受氣象議題
以下記述的「共受災難」事件應該會鼓勵美國和古巴合作,即使不是在政治層面。雙方關係正常化,大家都有好處。

播撒碘化銀控制颱風:1960和70年代,科學家認為在熱帶氣旋播撒碘化銀,可以控制颱風的力度、氣壓、甚至登陸地點,減少最具破壞力的風暴湧浪。這引起相當的議論:令颱風轉移路線,只是改變受災的地點,後果可能更為嚴重。加勒比區和中美洲國家反對,因為這些國家依靠暴風帶來雨水;即使技術上可行,還要考慮政治、法理、道德和社會方面的理由。人們沒有忘記美國在這時候的越戰進行「氣候戰爭」,在越南種雨增加降雨量,以阻礙北越沿胡志明徑運送物資到南越。古巴害怕會是下一個受害者,進一步更加不信任美國。因為有這些政治迴響,科學上不確定,最終影響颱風的實驗無疾而終。如果將來要恢復實驗,美國,古巴和其他國家必須要合作評估實際需要以及實驗的成本效益。

1993年超級颱風:當年三月,世紀颱風吹襲美國東部,加拿大和古巴,損失慘重。氣象學家認為這是全球變暖後更常見的氣象。

全球變暖:兩國科學家都有參與國際研究,但沒有雙邊合作。有科學家認為全球變暖會導致颱風越來越多;有人持異議,認為1960-95年間是颱風沉靜期,近年颱風多發只是回復到1930-60年間的頻率。兩國在這方面沒有合作研究計劃。

氣候改變與颱風:研究人員以模式推論全球平均溫度上升攝氏幾度,天氣和氣候會有劇變,颱風增多,聖嬰現象事件也更多,頻率更密。但根據記錄,聖嬰現象期間的颱風數目比反聖嬰期為少。颱風與聖嬰是否有正面關連?

古巴核電廠核輻射灰塵
古巴在蘇聯協助下,在1980年代興建核電廠,但蘇聯解體後已經停工。到了1990年代中期,俄羅斯協助復工。美國反對古巴復建核電廠,認為安全性存疑。美國國家海洋及大氣管理局作出氣象模擬,距離佛羅里達州只有290公里的古巴核電廠有意外,輻射灰塵會影響美國大陸和加勒比區。影響程度和聖嬰現象有緊密關連。

總結陳詞
希望「災難外交」運作得宜,就是希望在災難期間發展出來的一些合作原素,可以在未來得到維持和發展,更重要的是這些臨時性質的原素能夠擴散到其他範疇,兩國政府(暫時還說不到國家)從互動和合作增加而各有得益。在美國與古巴的情況中,兩國的互動還是只集中於共受的颱風風險,沒有擴散到其他方面。

我會繼續探討「災難外交」這概念,但到目前為止,我看不到任何形式的「臨時」災難救援會導致兩個長期敵視的國家改善外交關係。以上提到一些官方同意的互動活動,可以成為日後兩國改善關係的基礎,但這必然要等待兩國最高層政府改善關係。

美國敵視卡斯特羅本人,也不喜歡他的意識形態。古巴對美國任何改善關係的努力都抱有疑心。雙方的政治高層都沒有做些什麼正面功夫。美國禁運和1996年的Helms-Burton法案進一步令雙方關係變壞,只有科學、文化和人道主義活動還有接觸。卡斯特羅不會如美國所願放棄他的意識形態或對古巴的控制。

1999年11月,美國漁民在怒海中救起五歲的古巴男童Elfan Gonzalez,他穿著籃球內膽漂浮。和他一齊偷渡到美國的母親和後父途中遇溺。Elfan獲救後,送到佛羅里達州的親戚照顧。幾個月後,他的父親飛到佛羅里達州接他回古巴。佛羅里達州「小哈灣拿區」的居民對卡斯特羅深痛惡絕,發起小男孩監護權之戰;美國政府、卡斯特羅和男孩父親都被扯進去。

美國民眾大多數支持兩國政府的立場:男孩應與父親團聚。但當時美國正值2000年總統選舉。克林頓總統支持父親有監護權,副總統戈爾尋求古巴裔選民的選票,支持給予男孩美國公民權,讓他留在美國。Elfan Gonzalez本來只是一宗簡單的監護權事件,竟然發展成為兩個敵對國家有相同立場的國際事件!2000年中,事件得到解決,男孩回到古巴。隨後美國眾議院通過法案,容許美國公司有限度向古巴提供食物和醫藥。這和氣候環境無關,更不能預期氣候災難會改善兩國的外交關係。

在反聖嬰期間,颱風增加,但這現象在時間上相隔甚遠,要維持政府對這方面的注意,是很困難的事。因此,兩國共受的颱風災難危機,沒有跡象會影響高層次的外交關係。無論如何,兩國科學家越多接觸,越多認識對方的組織(和政府),這個氣候網絡在兩國改善關係時就有它的作用。

如果兩國就研究聖嬰現象有改良、長期、互惠的互動,科學家和資訊交流必須要自由,這又必需等待兩國最高層的政治和解,不會是由於對氣候問題的回應。

(完)
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文章BW Book Worm » 週一 6月 16, 2008 5:37 pm

原文:Greek-Turkish Rapprochement: The Impact of ‘Disater Diplomacy’ by James Ker-Lindsay
錄於Kelman, I. and T. Koukis (編輯). 2000. 《災難外交Disaster Diplomacy》輯錄於《劍橋國際事務評論Cambridge Review of International Affairs》特刊,第XIV冊,第1期

希臘—土耳其修好:「災難外交」的影響
作者James Ker-Lindsay是英國倫敦希臘─土耳其論壇主持人,塞浦路斯Civilitas研究中心主任

(简体版)

自學書院節譯本以Creative Commons的署名─非商業用途條款發表。歡迎任何形式採用,請註明出處和譯者。


自1950年代中葉,希臘和土耳其的關係,是地中海東部和平穩定的難題,也是北大西洋公約拖延最久的內部意見分歧。除了塞浦路斯難以解決的領土問題,兩國對愛琴海的領土主權也有爭議;土耳其也指責希臘在歐盟從中作埂。1999年3月,似乎有奇跡發生:兩國關係修好。這段新關係的核心人物是兩位外交部長,確認相互關注的範疇和同意雙邊合作的措施。

但是外界往往認為兩國關係改善,是因為1999年的兩次地震,而不是兩國政府的努力。世人留意到災後兩國人民善意情緒爆發,似乎改變了以往敵視的態度。評論家認為這是「災難外交」的過程。

地震是有改變人民對兩國關係的觀感,但以為地震導致兩國關係修好是錯誤的,也弱化了這過程的基礎。公眾意見固然有力,但搖擺不定。建立於災後人民情緒發的和平進程,不可能經得起以後必然要面對的重大測試。實際上,修好是建立在更有價值的基礎,即是兩個政府誠意理解到,在當代的國際環境,合作政策比持續對抗有好處。

這不是說「災難外交」不重要;在希臘─土耳其兩國關係修好中,「災難外交」確實有發揮作用。重要性不是形成修好政策,而是建立正面的環境來執行政策。「災難外交」不是啟動這過程,而是打開大門,讓兩國人民發展聯繫,容許兩國政府在地震之前已經加強的對話得而持續。因此,災難外交是「人民外交」的過程,把幾個月前已經開始的官方過程合法化和推動人民支持。

1. 希臘─土耳其的爭端
五十年來,希臘和土耳其的關係時冷漠,時敵對。雖然兩國在1930-40年代和平共處,但1950年代中期塞浦路斯問題浮現,兩國都要為島上的同裔人民尋求解決辦法,陷入外交衝突。雖然塞浦路斯在1960年獨立,但憲法容許希土兩國插手當地事務,有幾次因為島上的政治發展幾乎武裝衝突。1974年7月,由希臘軍政府支持的塞浦路斯總統發動政變,土耳其派兵佔據,兩國幾乎開戰。自此之後,塞浦路斯依然是兩國關係中重要的一環,彼此還有其他的分歧,特別是對愛琴海的爭議。土耳其認為要解決領海和領空的問題,但希臘只認為只需討論愛琴海的大陸礁層。內裡原因是愛琴海可能有大量石油蘊藏。這些爭端在1976和1987年幾乎導致兩國開戰。

塞浦路斯由聯合國管理,但要解決問題還是要看島上的希裔和土裔政治領導層。雖然這不算是希土兩國的直接議題,但嚴重影響雙方的關係。多年來,兩國有試圖解決問題,但沒有做到什麼。值得一提是在1987年的愛琴海衝突後,雙方在1988年1月簽訂備忘錄,訂出愛琴海互動的框架,也啟動兩國總統的定期接觸。這個流程在1991年終止,因為希臘新的民選政府聲言不解決塞浦路斯分裂的問題,就不可能有任何整體改善。

在這五十年的惡劣關係中,1996-99年內特別緊張和彼此不信任。1996年1月,土耳其聲稱收回愛琴海東部的一個小島;希臘反對,兩國很快進入軍事對決。最後美國介入調停,雙方同意「不同意小島的地位」。其後十八個月,雙方關係略有改善,兩國總統在1997年北約會議期間有會面。但六個月後,一連串的事件令一切停頓不前。

1997年12月,歐盟定出土耳其要改善與希臘的關係作為加入的條件;這沒有改善情況,反而令關係變得緊張。土耳其拒絕接受比其他申請國家更嚴謹的條件,也不會讓步,反而立場更加強硬。與此同時,塞浦路斯議決在島上設置蘇製S300反空導彈,作為與希臘聯防的部份,令土希關係更為緊張。土耳其聲言不惜一切禁止導彈在島上安裝。1998年8月,希臘政府終於讓步,同意把導彈改在克里特島。

兩國關係稍有改善,又有另一件麻煩事。庫爾德斯坦工人黨領袖被敘利亞驅逐出境,四處流亡尋求庇護,得到一些希臘同情者支持,在1999年1月來到希臘。希臘政府把這個燙手貨立即送到該國在肯雅的大使館,再想辦法找一個非洲國家接收。2月,這位流亡人士離開大使館,在肯雅首都奈羅比被土耳其特工擒獲。新聞被高調報導;土耳其指責希臘包庇恐怖份子,希臘指控土耳其侵犯庫爾德族人的人權。兩國人民反應激烈,紛紛上街示威抗議。

2. 和解之路
緊張局面維持不久,因為六星期後,北約空襲科索沃和南斯拉夫,對土希兩國構成國內國外的威脅,尤其是大量難民可能湧入。兩國又擔心從此巴爾幹半島的版圖重劃。雖然兩國分別支持科索沃的不同派系,但都反對改變任何國界,擔心這影響雙邊和多邊關係。美國和英國又聲言它們捲入戰爭,就是要防止希土兩國開戰,這番言論受到希土兩國批評。

在以上的壓力之下,兩國外交部長直接對話,在多次電話會議中發覺彼此對區內事務有相同看法,但希臘對庫爾德斯坦工人黨的支持依然是重大障礙。1999年2月,土耳其外長致函對方,提出討論恐怖主義,探討改善兩國關係。6月,希臘外長提出一些共同關注的議題,例如旅遊,環境和有組織罪案。其後雙方在聯合國碰頭,決定成立外交官員小組,在沒有爭議性的課題促進雙邊合作。第一次會議在7月召開;大家都歡迎重開對話,但依然抱有疑心。8月17日,土耳其遭遇黎克特制7.5級的大地震。

3. 土耳其大地震和希臘的反應
地震後十五分鐘,駐土耳其希臘大使館收到土耳其外交部的電話,要求援助。半小時後,希臘外長致電土耳其外長(災後他收到的第一通國外電話),願意提供即時援助。短短幾小時內,希臘立即派出救援隊,滅火飛機,醫療隊和受過醫療訓練的國會議員。希臘人民發起籌款活動和收集物資送往災區。一向持反土耳其態度的希臘媒體也加入呼籲,又派出採訪隊伍。希臘人民感受到與土耳其前所未有的團結。兩國多個城市的市長成立組織,協調救災。兩國市長都希望地震的鴻溝會成為日後兩國人民的通道。

4. 不同的聲音
不是所有人都歡迎希臘和美國的援助。土耳其衛生部長聲言無需希臘和美國的援助,但在人民的抗議聲中,被迫要撤回言論。希臘媒體也有少數異議。但這些都只是少數。

5. 希臘地震和土耳其的反應
同年9月7日,雅典遭遇較小規模的地震。土耳其即時反應,派出救援隊。兩次災難,兩次互惠救援,鞏固了兩國關係和人民團結,粉碎了以前的偏見。媒體發表言論,要求政治領袖簽訂互不侵犯條約。

6. 災後外交
災後兩國人民的反應極為熱烈,相互接觸戲劇性增加。兩國外交官員其後恢復會談時,氣氛和兩個月前的第一次會議已經全然不同。土耳其外長在聯合國宣告要成立兩國聯合救援隊伍。1999年12月,希臘外長宣告支持土耳其加入歐盟,清除兩國之間的一塊大石。再後是兩國外長互訪,在聯合國名下進行聯合軍事演習。

7. 人民對修好的反應
隨著地震成為記憶,人民對相互關係的熱情減退。雖然依然有反對聲音,兩國人民對修好的支持依然強大,來往頻繁。大家對修好不再有疑心,但無論是支持者或反對者,對兩國進一步改善關係的進度都有些失望。希臘人民依然在等待土耳其示好。土耳其人民感覺到希臘在避開討論解決愛琴海爭端,也不情願參與軍事上建立信心的對話。支持者認為要好好利用現時的正面氛圍,面對這些問題,全面解決爭議,而不只是慢慢的減少對抗的緊張。懷疑者基本上也是認為如果不能解決有差異的觀點,熱情何用?這個「和平進程」的基礎是相互承認有共同利益,彼此需要合作,但解決愛琴海和塞浦路斯的問題將會是對修好的挑戰。

正因如此,有理由相信「災難外交」實際上是對兩位外長原先設想的修好工作有不良影響。如果沒有地震,他們可以在有充份準備的情況下,逐步放緩緊張的關係。但地震迫使一切都加快,如今兩國政府在面對民意時陷入困難局面。

話要說回來,雖然塞浦路斯和愛琴海問題還看不到有什麼解決方法,合作關係已經打下良好基礎。兩國和平共存的希望,現在是四十年來最好的時機。

總結
在總結希土兩國的「災難外交」案例之前,值得檢視修好的基礎以及日後發展的潛力。現在判斷兩國對話的成果,言之尚早,可以肯定的是四十年來,第一次有機會兩國建立永續和有意義的和平。悲觀主義者會提出以往也有類似的發展,但終歸失敗。人們有更好理由相信這一次不會重蹈覆轍。以往的努力是集中於解決分歧,無論是直接或是建立減少衝突的界線。這一次修好過程,多得兩位外長的卓識,是承認彼此有共同利益,集中於尋找具體的方法,在沒有爭議的範疇加強接觸和合作。兩國在區域和歐洲事務有相同目的:巴爾幹半島要穩定和平,各國領土維持不變(土耳其是指內陸方面,不包括愛琴海和塞浦路斯),成功融入歐盟,透過歐盟取得更多資源以盡快減少西歐和中歐國家的差距,歐盟要促進多樣化的歐洲認同,以及通過中歐的交通要改善和不受阻礙。

兩國政府也理解到還有許多雙邊議題:發展貿易;打擊有組織犯罪,例如恐怖主義,毒品,非法移民;增加旅遊,尤其是海上旅遊;保護環境;促進和保護人權,尤其是作為歐盟會員國的義務。

兩國都有人批評,認為這沒有處理分歧的要點,但這是忽略了整個過程的要點。兩國對話,是理解到要解決任何爭端,先要彼此了解為了共同利益就要合作,不是競爭。以往的「零和」模式,逐漸代之的外交政策是關乎彼此在巴爾幹半島和地中海東部的作用,以及在北約和歐盟的地位。

兩國能否發揮作用,端視乎能否向北約和歐盟證明兩國是負責任的。至目前為止,兩國往往被認為是孩子氣,地位也因而被貶低。為了爭取應有的地位,有跡象顯示兩國正在盡力改善,在這個紛亂的區域成為穩定的力量。

回應那些批評者,可以指出在現時的環境中要求兩國政府解決老大難的問題,只會是徒勞無功,甚至比徒勞無功更惡劣。兩國政府聲言,最終目的是建立日後解決問題的氛圍。

「災難外交」有這方面又有什麼影響?本文第一項總結:人們是過度強調「災難外交」。這不是說災難外交對建立兩國關係並不重要,事實上是有重要影響。問題是兩國和外界太多把兩國修好歸因於地震。這就事實而言是錯誤,也有害無益。

就事實而言這說法是錯誤,因為修好明顯是早於8月和9月的地震。把「災難外交」這說法合法化是有害無益,只會削弱修好的進程,因為日後如果兩國之間爆發敵視事件,免不了回復敵視狀態。有這樣的事當然會弱化修好,但如果把這過程歸因於人民的好感,後果將會是悲劇。人民拿出來的,人民可以拿走。災難外交的影響,應視為兩國政府努力的持續,而不是啟端。修好應基於以相互利益為核心的整套具體策略,而不是於某時某地的民意。

因此,災難外交的真正影響是在民眾的層面。因為地震,以往彼此的恐懼被感同身受的團結取代,導致兩國人民,團體更多交流,放下幾十年來的偏見。在這個土希兩國的案例中,不應以「災難外交」來形容兩國的修好過程;應該了解為兩國人民在這時這刻想更好了解對方,放下以往的偏見。他們相互承認彼此是平等和以人道對待,容許兩國政府強化和深化一個已經開始的進程。這樣的「災難外交」可以視為民眾合法化政府基於共同利益的官方外交,而不是用來形容這政策的啟端。

雖然不可以把「災難外交」當作是修好的根本因素,但因「災難外交」助長的民意確實是兩國關係未來發展的有利因素。兩國面對的問題,是要求改善關係的民意,能否克服兩國在發展長期和平的過程中必然遇到的失望,甚至危機。(完)
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原文:Drought Emergency, Yes…Drought Disaster, No: South Africa 1991-93 by Ailsa Hollowy
錄於Kelman, I. and T. Koukis (編輯). 2000. 《災難外交Disaster Diplomacy》輯錄於《劍橋國際事務評論Cambridge Review of International Affairs》特刊,第XIV冊,第1期

旱情,是…旱災,不:1991-93年的南非
作者Ailsa Hollowy是南非開普敦大學環境及地理科學系,減災及永續生計項目教授

(简体版)

自學書院節譯本以Creative Commons的署名─非商業用途條款發表。歡迎任何形式採用,請註明出處和譯者。


1990年代初期,南部非洲政治環境急變。馬拉威,納米比亞,尚比亞,賴索托以及南非舊勢力退下,讓位多黨民主政制。1991年,安哥拉衝突減弱;1992年莫三比克停止敵對行動。

1992年,也是南部非洲發展共同體 (南共體SADC)成立的年份。(譯註:文章有簡單資料,略去不譯,詳情請參考南部非洲發展共同體自由貿易區發展現況南部非洲发展共同体(南共体)

有許多文獻研究從政治、經濟和國防角度分析這些政治發展,但幾乎沒有人提到「記憶所及最惡劣的旱災」。旱情由1991年聖嬰現象觸發,最終成為前所未見的食糧危機。形勢最惡劣時,旱災影響十個AAA國家和南非的二千萬人。十一個非洲國家持續一年組織的救災行動,進口食物的數量僅次於1966-67年印度旱災和1945-46年歐洲大饑荒。在1992年4月至93年6月期間,南部非洲各國輸入的食物和商品,五倍於1984-85年大饑荒運往非洲角的數量。這次行動受到國際讚譽。1992-93的救災行動,剛好是在安哥拉和莫三比克十年戰亂,和南非不穩定局勢之後。這項跨越國界的救災合作,實際上是開始於1980年代後期採取步驟減少該區的武裝衝突,也說明政治的影響(或貢獻)。這個成功救災案例成為重要的「建立信心策略」,讓以往敵對的國家合作以保護區域和國家的食物安全。

這兩個南部非洲「成功故事」:一個是政治,一個是人道,雖然同時發生,但以往的分析沒有反映兩者如何互動,也沒有探討該區在尋求共同目的和認同時,這樣的外交─人道互動帶來的機會和風險。本文先概述1980年代後期至1990年代初期,這個區域的政治動態。核心是南非和南部非洲各國改變中的關係。這十年間,武裝衝突導致大量人口流離失所,南非在非洲和國際上越來越孤立。本文概述1980年代南部非洲的改變,為其後的災後回應提供政治機會和局限。隨後分析1991-92年的旱災,因此而引發的組織回應及其區域和國際層面,以及導致的救災過程,尤其強調區域政治地貌改變的互動,以及這食物危機帶來的機會。文章最後檢視「災難風險悖論」,這可以促進區域安全,也可能威脅經濟和發展。

1 過渡中的南部非洲:1980年代至1992年
正如1991年的聖嬰現象引發嚴重旱情,南部非洲急劇改變的政治和軍事氣候同樣引發條件,促使南非和鄰國增加人道合作。這個政治和軍事過渡過程,反映南非內部政策,區域政治動態和國際勢力的複雜互動。

1980年代,安哥拉和莫三比克武裝衝突升級,再加上南非越來越孤立,是當時的政治背景。南非堅持白人少數統治,鄰國支持反對派的非洲民族議會黨(ANC);納米比亞的西南非人民組織(SWAPO) 滲透攻擊南非和納米比亞;南非軍事力量強勁,但在該區只有賤民地位。在這十年間,南非白人用盡手段維持白人少數政權。1978年以防止共產主義在南非漫延,執行「避免全面突擊的全面策略」,合法化針對ANC的反叛亂行動,也為支持安哥拉和莫三比克的反叛組織,對鄰國的ANC目標發動閃電攻擊提出藉口。

南非除了軍事壓迫南部非洲各國外,還以經濟手段施壓,「讓鄰國陷於經濟弱勢和提醒它們不堪一擊。」核心政策之一是南非的「運輸外交」或「運輸武器」,強迫南部非洲各國越來越依賴南非的鐵路系統。「運輸策略」應用於五方面,包括租賃火車頭和貨卡,以及要求有特別合約條款。估計在1980年代,南非鄰國租賃五十具火車頭和五千台貨卡。第三項策略是以特惠價格吸引使用其他國家鐵路的顧客,南非得以賺取硬貨幣。隨著各國越來越依賴南非的鐵路服務,南非聲言可以切斷黑人國家的生命線不再是空言恐嚇。其他策略涉及南非空運以特惠價格包攬貨運。當然還有以武力直接介入和南非盟友的游擊活動,破壞主要運輸路線。

到了1980年代中期,幾乎南部非洲各國都受到戰事擴大及其政治、社會和經濟後果影響。在1980年代,安哥拉和莫三比克估計有一百三十萬人死亡;這數目多於自1776年來美國陳亡士兵。隨了政府軍和游擊隊開戰,集體謀殺、因戰亂的饑荒和傳染病奪去成千上萬的生命。估計只是在1986-87年,莫三比克有十萬平民死亡,另外十萬人死於1983-84年的饑荒。兒童死亡特別嚴重,兩國共有八十五萬兒童死去,一千一百萬人民曾經離開家園一次,一百五十萬人逃到鄰國。

SADC國家的經濟損失極為嚴重。1988年,安哥拉和莫三比克因戰亂損失國民生產毛額的一半。其他國家的損失:波札那、賴索托和史瓦濟蘭少於5%,坦尚尼亞10%,尚比亞20%,辛巴威25%,馬拉威30%。戰亂的最大開支是軍費。

1980年代後期,南非也全面感受到「全面策略」的經濟和政治影響。ANC成功爭取國際孤立南非;1985年實施財政制裁和禁運軍火以及貿易。這不但進一步在國際社會孤立南非,也大大增加了南非在安哥拉的「攻擊性防禦」的成本。1988年,南非外債已累計二百億美元。古巴派出五萬名士兵協助安哥拉政府對抗游擊隊,南非面對傷亡可能大幅增加和美國的外交壓力,尋求談判解決,最終在1988年12月達成和約。這是南非和SADC鄰國的區域安全關係中的戲劇性改變。這首先打開納米比亞獨立的大門,交換條件是安哥拉關閉ANC的軍事基地。其次是納米比亞和平獨立,向各國證明談判所得是多於經濟或軍事霸權。

1980年代後期到1990年代初期,得到的教訓是對南非採取「新外交」,對這個區域強國採取強壓的政策工具:外交,貿易和經濟合作。1990年,南非總統de Klerk發表劃時代演說,解禁ANC,泛非議會黨和南非共產黨,以及釋放孟特拉。他詳述南非的區域策略:「敵對姿態被合作取代;對抗被接觸取代;抗拒被參與取代;口號被辯論取代。暴力年代已經過去,重建和修好的年代開始。」

2 南部非洲發展協調會議SADCC和南部非洲發展共同體SADC興起
南非的侵略行為引發南部非洲各國團結起來,又加強各國與ANC和SWAPO的關係。1980年,SADCC成立,是區域內國家聯手對付南非的第一步,由安哥拉,波札那,賴索托,馬拉威,莫三比克,史瓦濟蘭,坦尚尼亞,尚比亞,辛巴威組成,旨在減少對南非的經濟依賴,以及協調投資和援助。SADCC故意以會議形式成立,不是一個組織,只在波札那設置小規模的祕書處,協調工作分發給各成員國。隨後十年,SADCC確認有六百多項發展項目,總值51億美元。SADCC的首要優先是降低對南非基礎設施的依賴,尤其是六個內陸成員國。

南部非洲運輸和通訊委員會SATCC成立後,優先任務是重修連接辛巴威與莫三比克港口的具拉走廊Beira Corridor通過多個內陸國家,成為兩點之間的鐵路,公路和油管通道,規劃是到了1987年可以處理二百萬噸貨運。

SADCC也訂下食糧安全是該區的優先生產體系,因為多年來糧食生產都不能滿足內部需求。SADCC有四個成員國(馬拉威,莫三比克,史瓦濟蘭和坦尚尼亞)人口80%務農為生;除滿足國內食糧需求外,玉米出口是賺取外匯的重要來源,幾佔該區外匯收入26%。食糧安全,國際定義為「確保生產足夠食糧,供應有最大的穩定度,保障有需求的人民可以取得糧食。」SADCC為了保障食糧安全,建立兩個區域組織,收集成員國的資訊,建立預警系統。

隨著與南非的關係正常化,也預期南非會放棄白人少數統治,SADCC要重新定位,改組為正規組織,免得南非主導非洲南部的政治發展。1992年8月,諸國簽訂條約成立SADC。

國際層面
從SADCC過渡到SADC,與南非關係的改變,不是發生在國際真空。1980年代,美蘇冷戰波及南部非洲,尤其是安哥拉和莫三比克;後者逐漸向美國靠攏,蘇聯也逐漸沒有興趣支持兩國的戰鬥。美蘇兩國似乎有默契,認為這個區域不是那麼重要,不會單方面改造南部非洲的未來,又同意區域衝突應政治解決,也希望南非透過談判結束白人少數統治。與此同時,南非面對越來越大的國際壓力結束種族隔離政策,而SADCC國家進一步民主化,吸引了更多外國援助。SADCC多國的經濟改革得很國際組織的支持,例如國際貨幣基金和世界銀行。

3 1991-92年旱災的影響
1991年7-9月期間已經監察到聖嬰現象令到南部非洲雨量減少。旱災是慢性災難,對農業,其他經濟活動,以及的人類的影響,要經年累月才浮現。降雨量改變,不容易預測,也不容易確定,因此很難確定旱災的範圍和程度,直至災情已相當明顯。到了1991年末,各國報告證實旱情,預警系統發出警告:旱情遍及整個區域。1992年1月,政府機關,非政府組織,國際組織已積累確實證據,預警該區會面對前所未見的嚴重旱災,影響二百六十萬平方英里的土地,糧食安全受到威脅。南非穀類產出減少60%,辛巴威糧產只有1/4。正常年份,SADCC國家糧產有1130萬噸,部份出口,另輸入160百萬噸。1991-92年的旱災,短缺為七百萬噸,等於需求的47.3%,加上南非需求125百萬公噸,約為全部需求50%。最令人擔心的是內陸國家,減產約為50-75%。要進口這樣龐大數量的糧食,物流是最大難題。

旱災歉收除了影響糧食安全外,還引發了經濟、社會和衛生效應。各國面對的財政壓力不僅是出口收入減少,支付進口糧食,還要應付危急的衛生和水務以及日後復耕的需求。農村水源幾近枯歇,導致傳染病增加,尤其是霍亂。水力發電亦減少,繼而影響製造業。

4 1991-92年旱災的區域回應
1992年6月,聯合國聯同SADCC召開捐贈國會議,成立「南部非洲旱災緊急呼籲」;這是聯合國第一次和區域組織合作。在聯合國加入之前,SADCC已開始籌備工作。當年1月已評估即將來臨旱災的嚴峻程度,所得數據得到聯合國農糧組織確認。於是由各國組成物流中心。南非也成立本國的策略小組,準備應付預期的旱災。其後,SADCC的官員也加入南非的小組。

糧荒悄然而至。1992年3月,整個SADCC的存糧只有8.26萬公噸,只能夠維持三星期。其後在4月,十一個國家利用六條運輸走廊,九個港口把11.6百萬公噸的旱災物品輸入南部非洲。南非港口除了服務本國外,也為SADC國家服務。

5 救災行動成功的因素
這次運糧行動得到7億美元的捐款,此外世界銀行撥出四億美元緊急貸款。南部非洲各國成功把一千一百萬公噸的糧食運送到內陸國家,物流工作之難超乎想象。包括糧食,儲存,運費和其他非緊急開支,這次救災行動開支達15億美元,等於該區域各國的國民收入毛額12%;如加入南非的開支,總數達40億美元。

救災行動維時一年,成功因素有多方面,包括預警系統發揮作用,資訊和運輸流向緊密結合,國際援助及時,南非盡早動員進口食物,以及非洲人民努力保護家人。

預報系統
預報系統是救災行動之匙,及時警告各國政府旱災和饑荒即將來臨,與聯合國和許多雙邊、非政府組織以及私營體系合作。預報系統發放相當多的資訊。

資訊和運輸流向緊密結
這次救災行動的操作,涉及的制度,物流和政治結合被形容為「無縫」。首先是在國家、機構、政府和私營運輸企業有前所未見的交流,交流的資訊包括疫症控制,航運和農業氣象。大家以合作精神分享,彼此又帶些兒競爭力求準確。物流中心開發劃一的報告格式和程序,保持和有關機構緊密聯絡,保證救災物品的資訊是及時和準確。物流中心又撥款資助救災所用的傳真機。

南非亦成立本國的物流中心,並與鄰國合作,安排海外付貨和到岸後的運輸。聯合國在瑞士成立監察小組,每月發出公告,綜合資源運用,物流安排不足之處,糧食安全和區域需求的改變。資訊廣泛向非洲南部和國際的雙邊,多邊和非政府組織發放。

救災行動涉及眾多的國家,雙邊、多邊和非政府組織,都派出代表在津巴布韦 辛巴威首都的聯合辦事處,大大方便了資訊交流。

資訊和運輸無縫結合,是快速運送糧食的主要因素。鐵路和公路運輸尤其令人印象深刻;策劃中的58條路線,有35條可以在七天之內把緊急糧食從港口運送到目的地。私營運輸公司發揮重大作用。以往的非洲救災行運需要輸入運輸車輛,行政人員和維修隊伍。這一次,南部非洲的私營運輸公司負責穀物包裝,消毒,運輸,送貨和儲存。這不僅保證食物快速運送,私營體系也獲得因為減少穀物出口而損失的收入。

國際援助及時
救災行動成功,其中一個因素當然是捐贈國慷慨支持,捐款多於呼籲數額之80%,可以盡早策劃向該區發放糧食。另一方面,非食物的救災需求,例如供水,衛生和復耕等嚴重資源不足,呼籲數額1.73億美元只能籌到44%。許多機構有偏見,認為旱災和饑荒是同義詞,捐款偏重糧食救濟,而不是解決衛生,農業和牲畜等與旱情有關的問題。再者,歐洲,北美和南美正好利用這個機會出口玉米和其他商品。

南非進口穀物
另一個引發國際注意的重要因素,是南非很早就以商業運作進口穀物。這影響全球穀物市場,也引起各國政府注意。美國早在聯合國呼籲之前,已經證實旱災的嚴重性,很快就動員美國穀物出口。

非洲人民努力保護家人
注意大多集中在糧食援助,少有注意農民面對缺水的難題。非洲人民吃盡苦頭,才可以渡過難關,尤其是婦女和兒童要承擔取水。

6 救災行動作為外交機會
非洲旱災,國際形象往往是兒童營養不良,外國衛生人員主理食物中心,指責政府「以食物為武器」。這次救災行動挑戰這些外部偏見,也為南部非洲建立信心。

SADC的機會
SADCC/SADC成功完成非洲歷來最大規模的運糧物流行動,已經超出了原先成立時團結對付南非的使命,在非洲內外建立受人尊敬的地位。1980年代倡議大量投資建設和重修該區的港口,鐵路和公路,現在看來是先見之明。同時成立的預警系統也證明是重要的。救災行動成功了,作為「建立信心策略」,提供機會讓以往的敵人聯手合作,保障該區和國家的糧食安全。最重要的是為整個南部非洲,包括南非,提供一個可以發揮合作的框架。

但是SADC在行動中積極讓南非參與,沒有在部長級的政治層面包容南非。整個行動的活動中心設於辛巴威首都,明確向外界表示該區的權利中心轉移;雖然南非正逐步改善國內的民主管治,雖然南非處理糧食進口之74%。

南非的機會
這場旱災是南非向南部非洲各國表示友好的機會,建設性運用它的「運輸外交」。雖然南非本身有迫切的進口需求,依然願意為SADC提供港口服務,這是救災行動的重要成功因素。南非的貢獻無可置疑,但在區域和國際層面,這往往被蓄意一次又一次貶低。聯合國制裁依然生效,國內的民主選舉還沒有完成,南非的功勞沒有記錄在救災行動進度表。藉著參加SADC的協調工作,南非政府和國內的兩個反對黨在非部長層次有接觸。

國際社會的機會
救災行動成功,達到了國際社會慷慨捐助的許多政治和經濟目的:向南非施壓取消種族隔離政策,納米比亞獨立,尚比亞多黨民主。旱災可能令多年來雙邊和多邊投入的辛巴威和尚比亞的經濟改革脫軌,這時這刻不干預的政治和經濟風險,會影響該區的穩定,代價遠超國際支援的成本。

7 旱災外交?
SADC與南非關係的政治紅利,得力於幾個因素。首先,SADC成立多年,是一個可信,團結的政治組合,有協調會員國的能力。在成為第一個與聯合國合作的區域組織後,政治和國際地位提高,可以抗衡南非的經濟實力和運輸強勢地位。其二,南非和SADC鄰國的政治氣候改變,不再是1980年代的軍事對抗和癲覆。敵對態度終止,才有SADC和南非合作抗災的可能。和其他救災行動不同,救旱時期較長,為期一年的合作促使雙方在技術層面建立和維繫頻繁和定期接觸,這功能性的關係持續到救災之後。第三個重要層面是全部國家的港口、鐵路和公路,以及活力十足的私營體系,都用於救災;這保證了各國的管理主權不會被鄰國侵犯,救災行動也無需另設由外國人主理的管理架構。最後一個因素往往被忽略:旱災是慢性災難,從有徵兆開始到缺水和饑荒蔓延有一段長時期;如及時回應,可以利用現有機制提供援助,無需軍方介入,也沒有介入的借口。因此,不是所有大自然災害都有同樣的外交機會或局限。以前的非洲救災行動,往往受到當然的政治和軍事對抗干擾。救災可能有外交好處,但這個案例說明只有在軍事,經濟和其他形式對抗受到控制時,才可以有和平合作。

8 南部非洲旱災:糧食安全危機或是區域安全機會?
1992-93年的旱災,在區域和國際層面提出政治「雙贏」的公式。SADC的地位得到會員國,國際社會的承認,尤其是南非。在技術層面提供讓南非參與區域合作的機會,雖然還沒有提升到政治層面。對南非來說,這是發揮「運輸外交」的平台,扭轉政治孤立的局面和改變與鄰國的關係。國際方面,這保護了該區的新生民主成長以及以往大量投入支持的經濟改革,也對南非的內部改革發揮槓桿作用。救災行動建立了SADC會員國和南非在行動層面的信心,當南非的民主選舉的政黨上台後,加入SADC是順理成章。

其後十年,南非的種族隔離政策解體,南非加入SADC和重回全球經濟體系,區域安全已不再是對抗外敵的「區域防禦」,而是加強「區域安全」對付內部威脅。

旱災一方面令整個區域陷入糧食完全危機,可能在宏觀層面破壞經濟發展。糧食和用水短缺,可能導致大量人口在城鄉和跨國界轉移,帶來社會不穩定。另一方面,旱災是危及整區內部安全的非軍事威脅,作為「建立信心」機會有相當的外交價值,推動區域參與和合作,類似貿易,投資,勞工,科技和偵察罪案的合作機會。

1992-93年的救災行動展示這兩方面的悖論。南部非洲各國的農業靠天吃飯,降雨量不穩定,農業易受影響;利用外交又可減少該區政治上易受影響。1992-93年的旱災說明政治和大自然的關係複雜。救災行動帶來外交紅利,但只有在軍事,經濟和其他形式的區域對抗停止,才可以有合作。南部非洲必然會面對氣候災難,管理災難危機不僅關乎人道,更重要的這也是區域安全,經濟合作和永續發展的策略成份。(完)
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英語原文:Disaster: Agent of Diplomacy or Change in International Affairs? by Louise K. Comfort
《劍橋國際事務評論》Cambridge Review of International Affairs第14卷第1期,2000年秋季號

災難:國際事務的外交或改變的手段
作者Louise K. Comfort為美國匹兹堡大學公共及國際事務教授,編輯著作有《共受風險:地震回應中的複雜系統Shared Risk: Complex Systems in Seismic Response》。這篇選譯文章和三個案例看來是出自這本著作。

自學書院節譯本以Creative Commons的署名─非商業用途條款發表。歡迎任何形式採用,請註明出處和譯者。

(简体版)


以災難作過渡
本文探討之前有衝突的國家對大自然災難的反應,如能互惠合作,有助更好合作。這論點背後的假設是國與國是透過談判,大使和特使的工作來處理兩國關係,以及(暫時)中止災難中人們的互不信任,為決策者提供機會,在對各自國家需求有更多理解的情況下,重新定義現有的衝突以及建立對共同目標更有建設性的解讀。

文章以三個案例,從理論和實證探討災難外交的論調,案例中的事件及其潛在與隨後的影響涉及的國家之間的關係。檢視過去幾十年的國際災難,得出一些有趣,混雜的案例,證明災難事件確實改變國際關係,這些改變不一定是正面或持久的。但也確實有一些事件為敵對雙方解決了幾十年的敵視狀態。

這一節探討在易受災難影響的環境中啟動改變過程的三個基本問題:
1 如國與國之間素來有衝突,有什麼條件和流程有助於建設性改變國與國的關係?
2 有什麼條件和流程在災後阻礙國與國之間的建設性改變?
3 建設性流程因災難危急而啟動,國與國之間互動隨後擴展至包括其他可能合作或競爭的範疇,有什麼政策干預會維繫這建設性流程?

災難環境是研究改變及其流程的不常見實驗室。災難每每打碎國與國之間現有的規範和實作,(暫時)創造機會重新理解生命的碎弱以及團結人類的共同人文精神。在大多數情況下,災難事件嚴重毀壞受災社區的人命財產,是改變條件和長期實作政策的激發因素。無論如何,即使是暫時中止敵對狀態,也有助於國與國面對共同的環境和科技風險時,重新定義一個較為有建設性的合作基礎,走向較為有建設性的互動模式。認定有助建設性囓合以降低共同風險的共通原素,預計可能防礙囓合的障礙,都是國與國之間在多方面互動建立合作的機會,不僅限於減災。

本文提及的三個案例,以比較角度分析以前彼此敵視的國家,為了回應或避免災難採取的行動。這些災難事件因不同原因引發,期限不同,對不同層次的政府影響也不同;相同的是受災國政府在滿足國內災民的即時需求時,在維持災區的基本運作時,不得不要求外國援助。建立改變敵對國家之間關係的契機,不是災難事件,而是國與國面對受威脅或受嚴重毀壞的環境的合作模式和類型。災後重要影響之一是承認大家都是全球社區的成員。因這樣的承認而採取行動是國際決策的挑戰。設立國際減災策略,成為全部國家可以參與建立較為穩定,較少受影響的世界並由此得益。但這樣的策略成為一種多層面探討的流程,因為這必然要探討在引發事件之前,已經存在和深化的易受影響的條件。在大多數情況下,易受災難影響是長期以來政治、社會和經濟決策的積累結果,令人民暴露於地質、氣候、科技條件改變的危機。這些改變可能是急劇,可能是緩慢。如果持續的政策流程、開放資源和管理人口的實作沒有顧慮這些條件,後果同樣是毀滅性。因為這些政策和實作涉及難以取捨的權衡效率與公平、風險與短期安全;往往被忽視或為長期目標而延後,當偶發事件威脅易受影響的社群時,最終導致幾乎不可能避免的慘劇。災難成為設計和維持人類社群之現有政策和實作的測試。

有了現代媒體報導,災難事件發生幾分鐘後即傳遍全球;注意集中(暫時)在突發事件帶來的損失和毀壞,或是長期演變的危機跨越臨界線成為大亂。全球關注,創造機會從大自然、科技和生物危難中記錄風險,各國可以分享。但全球關注只會是短期,一旦媒體撒離,必須找出和清楚說明,形成災難規模的實作應作出的重大改變,作為共同行動的目標。這項任務需要政策和分析技巧,以及分享知識的基礎;各國最近才開始發展面對環境災難的分享知識,例如地震、颱風,旱災。在容易受災的地區,還不是廣泛採納這些技巧;但災難日多,導致的損失日增,迫使全球重新檢視減災、回應、復原的政策和實作。

推動全球重新檢視回應大自然災難不確定威脅的國際決策,有四個周而復始的主題:1) 受災國需求的緊急程度;2) 該國所面對問題的複雜和相互程度;3) 在全球人口增長和資源有限的情況下,需要處理問題的新概念;4) 至今未被充份利用的資訊科技,以支持當今複雜多變世界的政策制定和行政系統。國家不單要應付即時需求,也要為未來而計劃;要設計這方面的國際政策,各國的內部政策和各國的集體處理需要改變決策的假設和策略。災難環境即是社群在過度,是高度不穩定。國際合作要減輕災難的風險和提供適當的援助,就要容納這過渡過程的動態性;政策方面需要有新的概念和方法。

在管治國際社會的法律和規範的框架中,減災是各國面對共受風險的共同焦點。無論各國是否有「功」於造成威脅的條件,共受風險是公共風險,影響高危地區的國家。問題是複雜的,涉及全面的活動,包括減輕嚴重大自然或科技事件的程度、回應和復原。文章引述的三個案例,陣述災難管理的不同階段和動態性。「減災」包括在事件發生前監察和評估以及與受影響國家分享資訊,例如追蹤颱風。

「回應」活動涉及在嚴重事件發生後,快速動員提供援助。颱風、地震、旱災這些地區災難沒有國界,有風險的國家有共同利益,盡可能減輕事件的嚴重性和日後災難重臨。治理暴露於大自然災害的社會,需要持續探討這些事件的科學基礎,才可以在知情情況下作出決策和實作,以減少人命傷亡和財物損失。

「災難外交」的概念,是基於各國在科學層面對共受風險的理解,也基於各國認同有共同利益。要有效減少大自然災害對人類社會的影響,要透過對人居的地點和建造有知情決策,暴露於風險的公眾採取知情行動,專責保護人命財產的組織和管轄區及時溝通和交換資訊。只有這樣,共受風險就會導致暴露於風險的各國分擔責任。決定地區災害的程度,特點,頻率和暴露程度,是減輕災害對人類社會影響的基礎。

因為科學知識不僅影響個別國家的能力,也影響地區各國減輕風險的能力,因此分享科學研究為各國提供建立合作關係的基礎,以支持減災對個別社群和城市影響的集體行動。在這獨特的環境中,達成集體目標的集體行動帶來的好處,可能超越以往基於經濟、宗教、種族或政治敵視的衝突。

災害事件本質上是跨範疇,有動態性和似乎不能預測;要探究和計算,就要綜合跨越時間、學科、組織、管轄和國家的知識。科學探討大自然災害及其對人類社群的後果,需要有別於傳統學科研究的概念模式。「複雜度理論Complexity theory」可能是解析災難環境的洞識,可以在基於減災這一重新發現的目標中重新定義彼此的現存關係,伸延至與其他各國的互動。複雜度理論適用於國家政府處於危機尋求援助時所面對的種種問題。

科學探討形成大自然災難的條件和機制,焦點是著眼未來,以及參與者只能透過合作和分擔責任才能達到的共同利益。集體探討大自然災害的成因和後果,如能有效落實,可以提供各國建立合作關係,以減少環境和科技風險,即是建立科學知識基礎以支持「災難外交」。沒有科學探討的基礎,各國在戲劇性災難情況下打造的合作關係將會失敗,回復到尋常的競爭性互動,新建立的合作隨著時日消逝。

各國就減輕大自然災害的人命財產損失而開發的合作關係,需要與其他國家協調以達成共同目標。目標是國家有能力有效管理已知的風險,作為負責任的成員開發本國的減災和復原策略。政策流程同時在三個層面運作:1) 暴露於風險的個別國家;2) 提供專業知識、資源和援助的捐助國;3) 兩者之間的國際交流。每層面採取的行動為另外層面創造機會或障礙。通過改良風險國家的危機,這樣的互動、有動態性的流程產生了「複雜適應系統complex adaptive system」。

國家的政府體系受阻,起碼有三個主要源頭:大規模大自然災難,例如地震、颱風、旱災;內部衝突;與鄰國的外部衝突或戰爭。雖然這三個亂源可能重叠,令事件變得更複雜和動蕩,但本文只是集中於大自然災難。在受阻期間,政府功能過渡的階段不是很明顯。體系一部份失靈,往往波及其他。因此,某國尋求與以往敵視的受災國改善關係,需要考慮最少兩個層面:受災國在國際社會表現的宏觀層面;受災地區對該國內部運作影響的微觀層面。兩個層面的知情行動需要不同類型的資訊和資源,每層面的參與者也需要不同的學習和回饋模式。每層面也會推動另一層面的改變,如果運用得宜,可以刺激整個減災體系的動態性互動。本文的三個案例記錄宏觀和微觀層面的互動。

災難的經驗對受災國的持續表現有重大影響。在重發或久拖不下的危難中,人們對稀缺物資的即時需求導致積累短缺,可能限制了未來的發展。為災難重發的受災國設計國際政策,就是要推動負責任的政府和社會制度,不僅有能力滿足即時需求,也能夠長期維持可行運作,對地區人口的環境保障有幫助。

文章有四項任務:1) 簡述在災難管理的背景下,「複雜適應系統」的概念模式;2) 探討過渡作為體系改變的流程;3) 提出一個複雜適應系統的模式,作為分析實際體系易受災難影響的框架;4) 考慮資訊科技的潛力,方便過渡中體系集體學習。文章以「複雜適應系統」的理論模式分析,提出一系列的工作;如果這些能夠融入國際政策,可能有助於長期減災和在敵對國家之間發展建設性關係。這些工作包括:1) 建立資訊基本設施,支援容易受災國家進行集體科學探討以共受風險;2) 評估這些國家的組織和機構的能力,能否吸收減災的科學數據、創新方法和新技巧;3) 認定在災難頻發地區介入的適當時機和現有政策和實作的介入點;4) 協調集體工作以降低共受風險。這些結果不是透過各國官式談判的狹義「災難外交」,而是組織之間的較廣泛學習過程,國家只是一個規模更大,更為複雜的全球體系的一個總合層面。

複雜適應系統
轉「危」為「機」,需要一個概念模式,有別於傳統的政府自上而下發號施令的線性權威模式。這項工作,可能因為易受災國在經濟、社會和政治發展的初始條件而不同。受災的開發中國家,政府體系往往易受內部失靈影響,因有限資訊被抽用而變得脆弱,甚或有極端情況下,政府不復存在。在已開發國家中,政府體系可能保持穩定,但災難影響到整個社會的經濟,以及有大量人口流離失所,需要援助重建家園。

例如,美國處理大自然災害的成本持續,每年約為4000億美元,促使國家政策改變,更為注重減災。日本1995年大地震,重建支出大大拖慢了經濟復甦。土耳其1996年大地震,基礎設施和城市重建需要160億美元,約為該國的國民生產總值7=10%,嚴重打擊該國控制通脹。這些成本轉而影響全球經濟,部份直接或間接由世界銀行這樣的國際組織承擔。災難對在位政府體系的影響肯定不是線性的,為公眾福利行使權力和分配資源都要面對不可預知的改變。災難對開發中和已開發國家的影響不同,也可見證於生態模式,這模式假設在嚴重干擾後,體系會回復到均衡狀態。所有政府體系的國內國外運作程序都會有改變,說不清楚的是改變的方向和程度,以及這會如何改變受災國與鄰國的關係。

有些暴露於潛在災難,或是政府體系受阻,複雜適應系統的概念模式提出方法評估這些國家的改變流程。這模式聚焦於演變中社會、經濟和政治表現的過渡,融合經濟和生態觀念,同時接受社會制度是「非線性」的基本假設,承認社會制度在不同程度上與所屬環境互動,以及持續學習和自我組織。複雜適應系統的概念模式取材自許多討論基本論題的文獻:1) 這些論題浮現和發揮作用的條件;2) 運作特點的實質和機制。這兩點互有關連。

複雜適應系統涉及的條件要求改變現有的表現次序,其浮現是源於微觀層面成份的互動,進而產生宏觀層面的回應。物理和機械體系內所見之複雜適應系統內動態性的連繫以及其在社會體系的應用,在在涉及可以在全部體系見到的成份互動。明白複雜適應系統的動態,可以理解社會體系成份互動可能產生的宏觀組織,尤其可以影響宏觀層面上各組織單元互動時產生的新次序階段。這些可能性對各國互動以尋求減災和減少損害有重大價值。這方法把災難回應的微觀流程,連繫到參與災難回應各國關係改變的宏觀流程。在國際層面定義適當減災政策,是艱巨任務,複雜適應系統是重要的理論和方法工具。

啟動複雜適應系統的初始條件,定出以後方向的彈道線。這些條件擴大或減輕地方層面組織單元的互動模式,而這又會調整在宏觀層面浮現的次序形式。這套相互依賴的演變互動,決定了體系的改變形式。當危急情況要求快速行動,就會產生複雜適應系統;對公共決策者的挑戰是要明白、指導和促進這改變流程,使其合符人道,有效和具成本效益。

John Holland (1995) 為複雜適應系統的特點定義一套基本原素,用以檢視政府因要解決緊急危機或內部表現受阻而要求國際援助的實例。這些原素包括四個核心特點:總合性、非線性、流向性及多樣性;和三種運作機制:標識,內部模型和積木。他的模式討論複雜系統出現的實際流程。明白這流程,對在任何一個決策層面作出有效決策至為重要,尤其有用於在多個組織為受災國或高危國決定行動政策。

Holland 的複雜適應系統,可以比較在共同框架下,秩序浮現及其演變流程的不同案例。四項特點可能在程度和形式上有所不同,但都是複雜適應系統出現的必要條件。「總合」是眾多單元在周而復始的模式內達成共受目標的能力。例如1999年8月土耳其大地震,希臘有能力在七小時內派遣設備齊全,久經訓練的拯救隊伍,成為即時行動援助鄰居的例子。1999年9月希臘大地震, 土耳其投桃報李,數小時內派出志願救援隊。兩國救援隊的示範,刺激了人民和商界踴躍捐輸,互相幫助。這些即發事件說明兩國許多慷慨行動導致彼此的印象有所改變。「總合」說明兩個死敵國家有能力快速動員資源,滿足災難期間人命安全的急切需求,這是兩國的共同目標。

「非線性」是系統內的輕微改變,日子久了就會產生重大差異的後果,反映系統的成份單元轉移了能量和行動以達成共享目標。例如南美洲西岸風勢減弱,導致厄瓜多爾和祕魯澇雨成災,但聖嬰─南方震盪環又導致馬來西亞、印尼和澳洲有旱情。古巴因為聖嬰現象,不同地區有水災也有旱災。西太平洋海水溫度的小小變動,足以改變世界各地的降雨量。「流向」是行動、物料、意見和人的流動,在一個共同舞台上活動地互動。例子是1999年8月土耳其大地震時,希臘人踴躍捐贈金錢、食物、醫藥、帳蓬和志願者。「多樣性」了解到就意見和行動的流向而言,不同類型的個人或單元對同一事件會有不同反應,互動之下又產生成份的不同流向。例子:不同組織─地方、國家、區域、國際─對1991-92年非洲南部多國的危急旱情有不同回應。以運輸模式為例,各國採用不同的運輸模式,為該區不同地方不同需求運送物資;總的來說,整體做得不錯。南非採用的運輸策略證明有助改變與非洲南部各國的關係,也向國際救援組織證明南非的建設性作用。

複雜適應系統的三個機制在地方層面的行政單元中建立交流的模式。首先,「標識」方便尋求援助的單元與提供援助的單元配對。在緊急情況下,標識機制運作就是出動拯救隊搜索救援地震被困災民。「內部模式」反映系統成份彼此看待相應行為的共同假設。例子:土耳其和希臘總理改變了對兩國合作的認知,對兩國人民其後的合作行動至關重要。「積木」是重複互動的複雜結構的原素單元。例子:颱風偵察站追蹤颱風路線,告知區域內的國家。這套機制建立互動的動態,衍生複雜系統,系統調整更為有效適應環境的改變。

運作中的複雜系統,顯示出其內部成份關係中適應模式的演變,整個系統和周邊環境的關係也如是。有五項特點推動這持續適應的流程:
1 對初始條件的依賴具敏感度;
2 社會不同部份吸收資訊和技巧有不同速率,導致系統內不同程度的自主和依賴;
3 隨著時日,「怪異吸引子」出現,成為系統改變的焦點;
4 易受隨機事件影響系統不同組件的表現;
5 自我組織的能力。

暴露於風險的國家在設計政策和執行災難外交時,這些特點顯而易見。首先,對初始條件的依賴具敏感度,即是系統受地方條件限制了其後救災行動方案。這特點反映Holland模式的非線性基本原素,即是初始條件的微少改變,隨著時日重覆會導致後果的差異。例子:外部設計的災難救援往往沒有充份考慮目標社群的信仰、需求、資源、原有網絡、領導能力的當地條件。這些當地條件對執行救災和重建計劃做成障礙。

其二,每一改變中的國家系統是由子單元和子-子單元,吸收新資訊、技巧和資源的速率各有不同。因此,不同單元各自發揮功能不同的相依和獨立程度產生多樣性。多樣性可能令組件失效,也可能導致交換意見、行動和資源,刺激創新的解決方法。要引導以往敵對國家的關係過渡,就需要為減災這共同目標而重新定位子單元,先是不同的國家系統,繼而是國際系統。這也是要鼓勵各單元為目標發揮最大作用。重新定位,也往往涉及重新檢視子單元的基本價值和優先次序,可能將其功能置於較大,長期,涵蓋整個系統的目標。這個集體學習的流程可以由設計來支持。

因為複雜系統的組件各有不同的學習、吸收、適應的速率,其行為可能稍有偏差於原先的表現規律。隨著時日,偏差可能增加,使到系統其他組件的表現也有偏差,最後產生複雜理論所謂的「奇異吸引子」,可能嚴重改變整個系統的表現。在易受災的環境中,某一組織或管理人員的表現往往成為「奇異吸引子」,為解決問題定出新方法。

過渡要成功,需要資訊、能量、物料和回饋的持續循環,子單元才可以朝著新目標調節表現,也影響鄰近相互調節的組件。這循環就是Holland模式的第四環:「流向」。流向的動態為系統的內部組件,以及系統與周邊環境建立交流的機會。交流過程借助「標識」,把需求、供給兩方配對。系統的決策流程加入監察表現和回饋的適時機制,有助過渡順利;機制留意子單元如何服務整體目標,是審查,反思和修正的機會。這全都是系統全部組件學習的需求。

其四,複雜適應系統有機會,也有選擇。隨機事件可能影響系統的表現,中止原有計劃,資源和注意要重新分配。過渡中的系統要能適應未能預見的情況,但要專注整體目標。這進一步說明複雜適應系統的多線性。最後,自我組織的能力是為達到整體目標,自發重新分配能量和行動。這特點是基於假設所有系統運作都是在「井然有序」至「混亂無序」這一連續譜。處於連續譜兩端的系統傾向於走向中央的「混亂邊緣」區域;在這區域中,系統有足夠的結構可以保存和交流資訊,但沒有足夠的靈活度適應改變中的環境。經歷過混亂的系統最終會變得有序。「混亂邊緣」區域最有可能創新改變。各國要減災,就要特別注意。

利用這套特點來計量過渡中的系統,這模式可用於為易受災國家設計國際政策,建立在人們是可以自發組織的基本意念。這樣的系統頗大程度上依賴溝通和資訊網絡,個人和組織在與較有經濟的參與者互動時,學習新價值、信念和技巧的能力。

「過渡」作為學習流程
接受國家過渡時的複雜適應系統這模式,那麼萬事混沌不一定全是負面的。災難粉碎了舊有的思想和行為,也為建立政府體系創造機會。災難的損失可能不能彌補,但國際社會可以促使混沌向建設性改變這方向過渡。這需要首先必須建立保存和交流資訊的結構。在初生的民主政府體系,這是行使合法政權的基本設施:法治制度、司法系統、警政、懲教、確保人民有知情自主選擇的政府制度。建立這些系統需要時間,國際社會必須要了解這些需求和提供資源和專業知識。

其二是專業行政體系要靈活以適應改變中的條件。這樣的系統包括建立和培訓專業公務人員,財政管理制度、宏觀監察和發展政策的能力、資訊管理、有效的中央與地方關係、資源管理、規劃和分析的能力。這方面的國際援助是不可或缺。

當易受災(或預計受災)國的結構和靈活度達到基本平衡時,就促使當地社群建立滿足本身需求的新方法。系統健康地在過渡,可能會衍生自我組織的流程。但不可低估抗拒的力量,因為固有利益害怕失去控制以往的權力和資源。促進受壓系統的健康過渡,先要認定依然有某種自主程度和能力運行的子單元,或子-子單元,支持它們繼續發揮作用,並影響系統內的近鄰。隨著這些在效表現在系統內傳播,系統的動態改變。抗拒敗退,系統靠向連續譜中央的創造中心。對過渡中國家來說,混亂固然是具破壞性,也是良機讓不同人口學習新技巧和開發當地能力把系統的組件過渡到另一互動層面。動態究竟是具建設性,系統朝向有序的方向,或是深化破壞,導致混亂和最終崩潰,可能要視乎外部支持。國際政策在災前災後的內容和機制可能決定改變的動態之方向和力度。

複雜適應系統作為救災工作的分析框架
本文引述的三個案例,利用複雜適應系統分析敵對國家面對災難時的互動,探討這系統能否幫助決策者了解情況,作出更有效的建設性決定。

關乎氣候的災難外交:美國─古巴案例研究
Michael H. Glantz的分析,總結兩國在這方面有許多合作機會,但是被雙方政府的不妥協立場阻攔:人的交流受阻,限制了地方政府的資訊交流,忽視分享和解讀氣象資訊所需的儀器和培訓兩國的差距。複雜適應系統分析指出兩國之間的適應系統在多方面需要改善。Holland模式的四項特點,有三項在美國─古巴案例中顯而易見,唯一不見的是「流向」。「總合」見諸兩國科學家幾十年來收集的颱風數據,以及雙方科學家越來越明白需要有國際框架來管理颱風周而復始的威脅。「非線性」是熱帶旋風以不同力度出現、移動、消失和重現的特點。因為兩國對彼此互動有法律限制,颱風資訊、政策和物料交流也反映這樣的「非線性」,更依賴非官方的接觸網絡。「多樣性」見諸許多組織有意彌補減災政策不足之處;這些組織包括兩國的科學家、研究人員、非營利組織、決策者和市民。

自美國在1960年代向古巴實施禁運,兩國沒有交流,嚴重影響發展修補兩國關係的機制。沒有資訊、貨品、人流的全面自由交流,「標識」不能運作得好;「內部模式」也不能有重大發展。Glantz記錄有一些科學上的交流,監察颱風是其中一項。隨後建立的多個監察站,在少為人知的情況下成為改善兩國關係的「積木」。美國─古巴案例並不符合「災難外交」的定義,但可以見到一些複雜適應系統的組件。

兩國要發展「災難外交」,需要雙方的科學家持續交流,開發一個分享知識的基礎,投資在資訊設施方便兩個社會中的組織能夠及時取得資訊。這些個人和組織稍為改變對分享氣候變化和減災的資訊,可能會成為「奇異吸引子」,吸引其他人和組織加入,從而改善兩國的關係。這樣的「災難外交」不是國家決策者因應某一災難事件作出過渡的政策,而是組織和組織之間在一段時間內積累的經驗,在較廣泛的國際層面重新定義國家利益。

希臘─土耳其修好:災難外交的影響
據公開記錄,希臘─土耳其互惠交換救援隊伍和援助,始於1999年8月17日的土耳其地震和同年9月7日的希臘地震,看起來是「災難外交」的典型。但James Ker-Lindsay的分析說明這兩個長期敵視的國家,關係得以改善,還有其他地震之前因素。作者指出在地震發生之前,兩國已經以較具建設性,合作性策略來重新定義國家利益。兩國總理在地震前的大動作和在地震的相應行動,是建基於國家利益的新觀念,在已設計的合作策略上重新定位民眾的認知和支持。利用複雜適應系統,較容易明白兩國之間的動態。

從希臘─土耳其回應地震的互動案例,很容易認出Holland模式的四項特點。但在災後立即啟動回應機制,這和之前的重要機制極有關係。這互動的時間表,準確說明兩國的關係,也有力說明「災難外交」的概念。「總合」見諸兩國總理多次討論的積累成果。開始時,他們不是為了回應地震的威脅,而是共同關注到科索夫(科索沃)Kosovo的不穩定局面,以及加入歐盟的好處。有了這些討論,地震發生時才有互惠救援,為民眾、公私營體系志願捐助立下榜樣。

兩國總理在地震後的反應,本來與討論中的科索夫(科索沃)和歐盟話題無關,但立時改變了交流的方向和內容。兩國互派救援隊伍是「流向」,得到兩國其後的捐輸而加強。兩次地震後,兩國人民的交往急劇增加。「多樣性」見諸兩國就許多議題發表的廣泛觀點,包括宗教、國防、對待少數民族的差異。

複雜適應系統的機制較為麻煩。「標識」的流程發展不足。兩國交惡多年,交換資訊和為供求配對的機制不能全面發揮。「內部模式」是兩國改善合作的可行目標,這才剛剛由兩位總理提出,沒有全面向人民說明解釋。合作的「積木」只見雛形。兩國改變基本國策還只是短時期,合作行動的基礎還沒有清晰界定。

雖然在地震後,兩國開始了一些方案改善合作,但還沒有為其後的計劃發展出一套行動的「積木」。災後的第一波捐輸過後,似乎熱情減卻,這可能是人們回復正常生活,也可能是對以後的合作有疑心。這案例說明災難啟發的互惠援助,需要持續扶持才能維持重新定義彼此的利益,把均衡過渡到持續合作。這不單是兩國總理的事,也關乎兩國社會的科學、志願和私營體系。

旱情,是…旱災,不::1991-93年的南非
南部非洲發展共同體(南共體)Southern African Development Community (SADC)預見旱情,組織有效回應避免慘劇,是複雜適應系統付諸行動的清晰案例。Holloway分析許多當地、國家和國際組織在應付對南部非洲饑荒威脅時,改變策略和實作,說明一個明確的目標強而有力影響現有的特點和機制,形成一套運作的複雜適應系統。這個適應的流程,最終形成有效的策略,避免了饑荒,也有助重新定義南共體成員國和南非共和國的關係。這個適應的流程比災難外交的雛形概念更為複雜。(譯註:文章介紹SADC的資料不是很詳盡,略去不譯。詳情請參考南部非洲發展共同體 ( SADC ) 自由貿易區發展現況南部非洲发展共同体(南共体)

Holland認為複雜適應系統必要的特點,全見於SADC成員國與及響應援助請求的國際組織之間演變中的關係。「總和」見諸每成員國以及該國參與這項計劃的公私組織建立食糧運輸的策略,隨著非洲以外的國際組織和捐贈國捐贈金錢物資,「總知」得到進一步發展,又得到南非共和國運輸網絡之助,為該區維持最低限度的食物供應創造條件。「非線性」見諸該區降雨量不正常,造成危機。「流向」見諸SADC成員國之間和與國際捐贈者之間的緊密資訊交流。「多樣性」見諸參與食物運輸策略的形形式式組織:國際、國家、當地、公營、私營和非營利。

Holland指出的機制,在這複雜行動中發揮得很好。有了高水平的溝通和資訊交流,「標識」機制在配對供求雙方做得很有效。人們很清楚要向南部非洲各國提供足夠食物這「內部模式」。1982-84年南部非洲大饑荒的痛苦經驗,強化了國際以及國家組織的模式。南非運輸系統的「積木」已經運作,南非又願意修改運輸策略,滿足南部非洲各國的急需,是系統演變中的重要因素。

這案例的條件和特點,符合「混亂邊緣」的運作需要:現有的區域組織SADC提供足夠的結構,其他的還有國際、各國的公營、私營、非營利組織;也有足夠的靈活度修改以往的舊策略。合作成功,證明SADC在捐贈國和國際組織支持下,有能力執行合作策略,為南部非洲人民謀福祉,成功避免大饑荒。

把這案例歸納為狹義「災難外交」的例子,會忽略組織之間改變所涉及議題的複雜度。大饑荒的威脅,是全部活動和策略的清晰目標,但涉及的認知和實作「過渡」,卻是涵蓋整個系統內當地、國家、區域、國際組織的運作層面。倒不如說這案例是複雜適應系統為達成某一目標的成功演變。在形勢不是這樣危急的時候,要維持南部非洲各國關係的運作有適應度,不致走向極端,將會是另一項挑戰。

資訊科技促進過渡的能力
案例顯示,國際社會要動員食物運輸,以挽救南部非洲各國免受饑荒,需要有溝通和資訊交流的高度能力,以協調參與減災活動的許多組織。研究文獻已有探討利用資訊科技支援救災活動。以上的三個案例也說明複雜行動需要資訊交流以及支援的資訊設施。投資於覆蓋全國所有渠道的資訊設施,以減少災難損失,也是在各國間建立保存和交流資訊,建立「社會科技系統」。當大自然災害威脅到多國時,這個大系統可以凌駕各國可能有衝突的國家系統。只要及時交流資訊的技術、法律和組織結構得到落實,政府決策者在設計政策時就有靈活度,促進參與國家走向合作時能夠從中學習。沒有結構和靈活度,處理災難的外交手法不可能有效。

參考資料:必须加强信息技术在应急管理中的作用(王飞跃)

總結
災難事件是改變共受風險的參與者關係的良機,挑戰是要利用這機會指導微觀層面的救災工作,支持和導致敵對國在減災或救災時宏觀層面的較大合作。倘若明白到地方層面的小小合作行動,可以在較高的國家或國際層面發揮槓桿作用,就有可能建立行動、概念、物料貨品和知識的積累流通,向正面方向過渡國與國的互動模式。要做到,重要的是確保Holland複雜適應系統概念中的「標識」、「內部模式」和「積木」的機制是活躍和運用得宜

利用災難管理概念,在複雜適應系統中設計的國際政策可以支持這項功能。如進口的專家和技術有「標識」,可以在救災時配對有需求的對方,這就成為捐贈與受惠國建立新互動模式的「積木」。這些合作行動的「積木」逐漸結合,就成為減災這共受目標的「內部模式」,然後「總合」為一套新概念,大大不同於導致敵意的舊一套。這樣的新秩序代表有系統能力在新的穩定水平總合新的外來意念、物料和技巧。這表現水平可能包括一套更為多樣化的原素;正如災難事件的結果,這也會以「非線性」的面貌發生。

要把處於災難環境中的國家之行動,改變為在未來互動中建立合作關係的流程,是要依賴建立一個資訊基本設施,方便回應系統的參與者及時和準確交換資訊。透過更有效綜合新資訊的演變過程,為所有參與者及時提供回饋,用新意見解決舊問題;這樣各國才可以在災後建立建設性關係方面邁出大步。

總的來說,「災難外交」概念可以得出五個結論:
1 狹義的「災難外交」只是各國尋求減災和減少災難之害永續方法時,身處較為複雜的互動模式的一部份。
2 促使微觀層面的家庭、鄰里和城市的表現,要適應州省、國家和國際層面的改變,以減少災害,資訊流向至關重要。
3 無論是威脅或實事,災難是各國提高合作的機會,但要達成理想效果,適應的特點和機制必須已經存在或需要發展。
4 最有效減災的創造性外交,是在「混沌邊緣」,這就是有足夠結構保存和交換資訊,也有足夠的靈活度適應新方法以滿足急需。
5 維持減災的創造性以及在以往敵對雙方發展合作關係,彼此要有較廣泛的共受目標的概念,以及許多當地、州/省,國家和國際公營組織參與,還有私營和非營利組織,才可以達成清晰的共享目標。
(完)
最後由 BW Book Worm 於 週一 6月 16, 2008 6:07 pm 編輯,總共編輯了 1 次。
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文章BW Book Worm » 週一 6月 16, 2008 5:43 pm

原文:Climate-Related Disaster Diplomacy: A US-Cuba Case Study by Michael H. Glantz
录于Kelman, I. and T. Koukis (编辑). 2000. 《灾难外交Disaster Diplomacy》辑录于《剑桥国际事务评论Cambridge Review of International Affairs》特刊,第XIV册,第1期

关乎气候的灾难外交:美国─古巴案例研究
作者Michael H. Glantz是美国国立大气研究中心高级科学家

自学书院节译本以Creative Commons的署名─非商业用途条款发表。欢迎任何形式采用,请注明出处和译者。


「灾难外交」的概念是认定因为大自然灾害可能导致国家政府外交合作的情况。友好国家受灾,政府毫不犹疑提供援助。敌对国家受灾,就不是同一回事。在后一种情况下提供援助,先要克服许多障碍,主要是政治方面。

本文分析美国和古巴在气象方面的合作,特别是圣婴南方振荡循环El Nino Southern Oscillation(也包括拉莉娜La Nina现象)。(译注:原文略有解释这个天文现象,不是很详尽,这部份略去不译。简单的说:墨西哥湾的台风,影响美国,也影响古巴。建议参考网上资料,有很多;特别介绍几位台湾高中生的报告:地科报告-圣婴现象(林可薇.林佳苇.林家绮.孙沛儒)

定义「灾难外交」
灾难外交有别于救灾合作。没有前者,后者可以独立进行。国际救灾合作有不同层次:国家之间直接合作,民间直接合作,国家透过民间或其他国家和组织;组织可以是官方的和非官方的。形式也有多方面:从实物、资金到资讯、知识,甚至只是慰问。

威胁美国和古巴的大自然灾害
威胁美国和古巴的大自然灾害是来自大西洋,加勒比海和墨西哥湾的热带旋风,有些增强为极具伤害的台风。不是全部登陆古巴的台风会继而吹袭美国大陆,反之亦然。但吹袭古巴的台风会影响美国属土波多黎各和处女岛。因此部份台风成为「共受灾害」。两国都清楚每年五月至十一月台风季节期间彼此面对的威胁。

有关气候灾害的美国─古巴关系之演变
美国─古巴之间就台风的互动有百年历史。古巴人员以前的研究成果领先美国。早在1870年代,古巴耶稣会教士Padre Benito Vines在美国学术期刊发表气象学文章,美国根据他的理论建立监察台风的网络。美国和古巴之间的科学观点,近年有一项意见分歧之战。古巴预测台风会登陆美国,美国不相信。结果台风直接吹袭德州。

百年人事几番新,自从卡斯特罗在1959年掌权,两国的政治关系越变越坏,其间经历猪湾,导弹事件。美国外交政策在冷战期间,深受意识形态和内部政治指导。佛罗里达州南部的古巴流亡份子和难民,成为反对卡斯特罗的有效游说集团。古巴的对美政策,根源是卡斯特罗高度不信任美国,又希望向拉丁美洲和非洲国家输出革命。每当两国关系有改善的苗头时,不是古巴流亡份子就是卡斯特罗制做一些政治麻烦事件,好梦告终。

美国有三条法律严重限制与古巴交往:1960年对古巴禁运,1992年〈古巴民主法案〉,以及1996年Helms-Burton法案〈或称古巴自由法案〉。1990年代后期,克林顿总统试图透过公共外交,鼓励更多学术交流,容许美国人(不限于古巴裔美国人)汇款到古巴,以及更多航班。2000年,美国国会批准有限度向古巴输出食物和医疗用品。虽然有了以上的改变,两国人民还是不能互访。

话说回来,两国同处于一个台风(包括圣婴现象)区域:联合国属下的世界气象组织定为第五区。区内国家要合作预测、监察台风和提出预报。这方面没有什么国家机密,各国可以保留的秘密是如何收集数据和圣婴现象做成的损失。但互联网的出现是交流的新工具,为科学资讯和及时传播打做新平台;以往政府留为己用的硬本资讯,现在可以在互联网上找到。以往古巴政府从官方途径向美国索取资料,费时之余也可能石沉大海。但现在美国的官方资讯垂手可得。值得留意的是网上的古巴资讯不多,而两地人民自由上网的程度有很大差异。

美国─古巴就气候灾害之合作
有效管理各国的气候互动关系,方法之一是依赖不同层面的社会组织:政府、个人、团体、国际。这样的划分不是绝对的,有些可以切合两个身份。没有正式的外交关系,进行公共外交可以无需政府批准。

政府与政府
要分清楚政府外交和政府合作。「外交」是政治指导的互动;「合作」是正面的互动,可能双方都没有政治上的得益。因此没有外交,也可以有合作。美国古巴就圣婴现象的政府层面合作包括:预测、监察、影响、复原,以及研究及培训。这也是现在彼此合作的框架,其活动如下。

预测:美国国家海洋及大气管理局有几个预测热带气旋和台风的团体,例如飓风观测中心。由监察台风飞机收集的数据传送到国家环境预报中心,利用精密电脑模式作出预测。古巴有自己的预测方法,部份基于实证,部份利用电脑模式。虽然方法略有不同,两国预测的工作和质量彼此相若。古巴气象学院负责预测台风,有高度自主权,但不是完全独立于政府之外。在台风季节,两国有相当多的资讯交流。

监察:两国在监察圣婴循环的大西洋热带气旋的相互利益至为重要,在不同层面交换资讯。政府机构的科学家和研究人员经常接触。在政府的监视下,古巴气象学院透过互联网取得美国国家海洋及大气管理局的卫星影像。美国飞机收集台风、气候和全球变化的数据,也收集美国军机不能飞越的古巴领空的数据。1999年3月,美国飓风观测中心人员进行加勒比区和中美洲认识之旅,美国台风观察机首次降落古巴机场。

影响:政府之间的互动,最弱的一环可能是灾后紧急援助的评估。部份原因是美国政府政策严禁和古巴有公开和具法律效力的互动。另一个原因是古巴政府的反美情绪。

复原:在两国的意识形态和政治分歧的背景中,灾难外交似乎没有什么作用。1998年,古巴东部遭遇五十年来最严重的旱灾,多个省份面临食物短缺。古巴向联合国世界粮食计划署寻求紧急粮食援助。计划署向各国发出通告,但美国没有即时回应,只是说会考虑。古巴政府声言不会接受来自美国的援助,认为粮食短缺是因为美国禁运,不仅是旱灾引起。有学者指出:两国关系中没有灾难外交,因为有些美国官员以为灾难可能推翻政权,但卡斯特罗又利用美国的拒绝援助政策作为国内问题的代罪羔羊。

研究和培训:研究互动,主要是科学家之间在出席研讨会和会议时的合作,或是通过多国合作计划的第三国。两国禁止互访,虽然科学交流是少数例外。研究和培训包括预测、监察和建立模式。即使如此,古巴科学家要参加美国举办的培训课程,还是困难重重。古巴也不能从美国取得电脑程式或大气模式,因为成本高和禁运。但一般都可以从第三国得到。

人民与人民之间
两国科学家有互动和合作,可以互访,但必需得到政府批准和对方的签证。这相当费时失事,也不一定能够成行。这些访问多不胜数,能够遍地开花可能是因为不为人注意。美国一位官员认为,扩大人民之间的互动,不是要推广旅游,而是让古巴人来美国学习,准备未来。据报卡斯特罗有这样的说法:「帝国主义依然在梦想可以利用人民之间的接触来推翻革命。」他不介意这样的接触,「但他们必须公平。」

这样的互动明显建立了非常规网络。倘若政府之间有了外交突破,非常规网络可以成为一个更包容网络的核心。但两国关系长期恶劣,如果没有其他改变,这样的非常规网络很难会引起外交突破。网上有很多两国人民的交往,大部份没有得到美国政府批准。这些交往大多是关于人类健康,以及争取取消美国禁运。有多个城市结为姊妹市;这些城市的人民交往更多。宗教团体关心古巴老幼健康不良,有些人通过墨西哥捐赠医药和食物到古巴。古巴有灾难时,这些团体和个人会加强对古巴的援助。

团体与团体
团体与团体互动,例子是1996年由联合国环境计划署主办,在古巴举行的圣婴现象工作坊。古巴除了有气象学家出席外,还有许多水利、农业、卫生和能源体系的团体。因为美国禁运包括禁止旅行社做生意,又不容许携带美元到古巴,出席这次联合国会议也不是轻而易举。会议结束后几星期,古巴空军击落两架刚从哈湾拿空中撤传单的美国民用机。事件不仅冷却两国关系,美国更通过反卡斯特罗的法律,说明非灾难事件影响双方关系比灾难为甚。

国际组织:全球和区域
世界气象组织:因为美国和古巴同属一区,彼此要合作该区的热带气旋,直接和该区的会员国分享资讯。
美洲国家协会:十八个美洲国家组成的国家间协会,关注全球改变对美洲的社会经济影响。古巴和美国都是会员国。古巴研究人员可以申请研究基金,但必须经由第三国间接支付。古巴不仅有困难取得资助,也不容易出席由美国主办的气象会议。
天气预国际测研究中心:由美国的哥伦比亚大学主办的科研机构,为加勒比区和中美洲作出季度和半年的天气预告。
泛美洲卫生组织:另一处理气象问题的区域组织。

其他与灾难外交有关的共受气象议题
以下记述的「共受灾难」事件应该会鼓励美国和古巴合作,即使不是在政治层面。双方关系正常化,大家都有好处。

播撒碘化银控制台风:1960和70年代,科学家认为在热带气旋播撒碘化银,可以控制台风的力度、气压、甚至登陆地点,减少最具破坏力的风暴涌浪。这引起相当的议论:令台风转移路线,只是改变受灾的地点,后果可能更为严重。加勒比区和中美洲国家反对,因为这些国家依靠暴风带来雨水;即使技术上可行,还要考虑政治、法理、道德和社会方面的理由。人们没有忘记美国在这时候的越战进行「气候战争」,在越南种雨增加降雨量,以阻碍北越沿胡志明径运送物资到南越。古巴害怕会是下一个受害者,进一步更加不信任美国。因为有这些政治回响,科学上不确定,最终影响台风的实验无疾而终。如果将来要恢复实验,美国,古巴和其他国家必须要合作评估实际需要以及实验的成本效益。

1993年超级台风:当年三月,世纪台风吹袭美国东部,加拿大和古巴,损失惨重。气象学家认为这是全球变暖后更常见的气象。

全球变暖:两国科学家都有参与国际研究,但没有双边合作。有科学家认为全球变暖会导致台风越来越多;有人持异议,认为1960-95年间是台风沉静期,近年台风多发只是回复到1930-60年间的频率。两国在这方面没有合作研究计划。

气候改变与台风:研究人员以模式推论全球平均温度上升摄氏几度,天气和气候会有剧变,台风增多,圣婴现象事件也更多,频率更密。但根据记录,圣婴现象期间的台风数目比反圣婴期为少。台风与圣婴是否有正面关连?

古巴核电厂核辐射灰尘
古巴在苏联协助下,在1980年代兴建核电厂,但苏联解体后已经停工。到了1990年代中期,俄罗斯协助复工。美国反对古巴复建核电厂,认为安全性存疑。美国国家海洋及大气管理局作出气象模拟,距离佛罗里达州只有290公里的古巴核电厂有意外,辐射灰尘会影响美国大陆和加勒比区。影响程度和圣婴现象有紧密关连。

总结陈词
希望「灾难外交」运作得宜,就是希望在灾难期间发展出来的一些合作原素,可以在未来得到维持和发展,更重要的是这些临时性质的原素能够扩散到其他范畴,两国政府(暂时还说不到国家)从互动和合作增加而各有得益。在美国与古巴的情况中,两国的互动还是只集中于共受的台风风险,没有扩散到其他方面。

我会继续探讨「灾难外交」这概念,但到目前为止,我看不到任何形式的「临时」灾难救援会导致两个长期敌视的国家改善外交关系。以上提到一些官方同意的互动活动,可以成为日后两国改善关系的基础,但这必然要等待两国最高层政府改善关系。

美国敌视卡斯特罗本人,也不喜欢他的意识形态。古巴对美国任何改善关系的努力都抱有疑心。双方的政治高层都没有做些什么正面功夫。美国禁运和1996年的Helms-Burton法案进一步令双方关系变坏,只有科学、文化和人道主义活动还有接触。卡斯特罗不会如美国所愿放弃他的意识形态或对古巴的控制。

1999年11月,美国渔民在怒海中救起五岁的古巴男童Elfan Gonzalez,他穿着篮球内胆漂浮。和他一齐偷渡到美国的母亲和后父途中遇溺。Elfan获救后,送到佛罗里达州的亲戚照顾。几个月后,他的父亲飞到佛罗里达州接他回古巴。佛罗里达州「小哈湾拿区」的居民对卡斯特罗深痛恶绝,发起小男孩监护权之战;美国政府、卡斯特罗和男孩父亲都被扯进去。

美国民众大多数支持两国政府的立场:男孩应与父亲团聚。但当时美国正值2000年总统选举。克林顿总统支持父亲有监护权,副总统戈尔寻求古巴裔选民的选票,支持给予男孩美国公民权,让他留在美国。Elfan Gonzalez本来只是一宗简单的监护权事件,竟然发展成为两个敌对国家有相同立场的国际事件!2000年中,事件得到解决,男孩回到古巴。随后美国众议院通过法案,容许美国公司有限度向古巴提供食物和医药。这和气候环境无关,更不能预期气候灾难会改善两国的外交关系。

在反圣婴期间,台风增加,但这现象在时间上相隔甚远,要维持政府对这方面的注意,是很困难的事。因此,两国共受的台风灾难危机,没有迹象会影响高层次的外交关系。无论如何,两国科学家越多接触,越多认识对方的组织(和政府),这个气候网络在两国改善关系时就有它的作用。

如果两国就研究圣婴现象有改良、长期、互惠的互动,科学家和资讯交流必须要自由,这又必需等待两国最高层的政治和解,不会是由于对气候问题的回应。

(完)
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文章BW Book Worm » 週一 6月 16, 2008 5:46 pm

原文:Greek-Turkish Rapprochement: The Impact of ‘Disater Diplomacy’ by James Ker-Lindsay
录于Kelman, I. and T. Koukis (编辑). 2000. 《灾难外交Disaster Diplomacy》辑录于《剑桥国际事务评论Cambridge Review of International Affairs》特刊,第XIV册,第1期

希腊—土耳其修好:「灾难外交」的影响
作者James Ker-Lindsay是英国伦敦希腊─土耳其论坛主持人,塞浦路斯Civilitas研究中心主任

自学书院节译本以Creative Commons的署名─非商业用途条款发表。欢迎任何形式采用,请注明出处和译者。

自1950年代中叶,希腊和土耳其的关系,是地中海东部和平稳定的难题,也是北大西洋公约拖延最久的内部意见分歧。除了塞浦路斯难以解决的领土问题,两国对爱琴海的领土主权也有争议;土耳其也指责希腊在欧盟从中作埂。1999年3月,似乎有奇迹发生:两国关系修好。这段新关系的核心人物是两位外交部长,确认相互关注的范畴和同意双边合作的措施。

但是外界往往认为两国关系改善,是因为1999年的两次地震,而不是两国政府的努力。世人留意到灾后两国人民善意情绪爆发,似乎改变了以往敌视的态度。评论家认为这是「灾难外交」的过程。

地震是有改变人民对两国关系的观感,但以为地震导致两国关系修好是错误的,也弱化了这过程的基础。公众意见固然有力,但摇摆不定。建立于灾后人民情绪发的和平进程,不可能经得起以后必然要面对的重大测试。实际上,修好是建立在更有价值的基础,即是两个政府诚意理解到,在当代的国际环境,合作政策比持续对抗有好处。

这不是说「灾难外交」不重要;在希腊─土耳其两国关系修好中,「灾难外交」确实有发挥作用。重要性不是形成修好政策,而是建立正面的环境来执行政策。「灾难外交」不是启动这过程,而是打开大门,让两国人民发展联系,容许两国政府在地震之前已经加强的对话得而持续。因此,灾难外交是「人民外交」的过程,把几个月前已经开始的官方过程合法化和推动人民支持。

1. 希腊─土耳其的争端
五十年来,希腊和土耳其的关系时冷漠,时敌对。虽然两国在1930-40年代和平共处,但1950年代中期塞浦路斯问题浮现,两国都要为岛上的同裔人民寻求解决办法,陷入外交冲突。虽然塞浦路斯在1960年独立,但宪法容许希土两国插手当地事务,有几次因为岛上的政治发展几乎武装冲突。1974年7月,由希腊军政府支持的塞浦路斯总统发动政变,土耳其派兵占据,两国几乎开战。自此之后,塞浦路斯依然是两国关系中重要的一环,彼此还有其他的分歧,特别是对爱琴海的争议。土耳其认为要解决领海和领空的问题,但希腊只认为只需讨论爱琴海的大陆礁层。内里原因是爱琴海可能有大量石油蕴藏。这些争端在1976和1987年几乎导致两国开战。

塞浦路斯由联合国管理,但要解决问题还是要看岛上的希裔和土裔政治领导层。虽然这不算是希土两国的直接议题,但严重影响双方的关系。多年来,两国有试图解决问题,但没有做到什么。值得一提是在1987年的爱琴海冲突后,双方在1988年1月签订备忘录,订出爱琴海互动的框架,也启动两国总统的定期接触。这个流程在1991年终止,因为希腊新的民选政府声言不解决塞浦路斯分裂的问题,就不可能有任何整体改善。

在这五十年的恶劣关系中,1996-99年内特别紧张和彼此不信任。1996年1月,土耳其声称收回爱琴海东部的一个小岛;希腊反对,两国很快进入军事对决。最后美国介入调停,双方同意「不同意小岛的地位」。其后十八个月,双方关系略有改善,两国总统在1997年北约会议期间有会面。但六个月后,一连串的事件令一切停顿不前。

1997年12月,欧盟定出土耳其要改善与希腊的关系作为加入的条件;这没有改善情况,反而令关系变得紧张。土耳其拒绝接受比其他申请国家更严谨的条件,也不会让步,反而立场更加强硬。与此同时,塞浦路斯议决在岛上设置苏制S300反空导弹,作为与希腊联防的部份,令土希关系更为紧张。土耳其声言不惜一切禁止导弹在岛上安装。1998年8月,希腊政府终于让步,同意把导弹改在克里特岛。

两国关系稍有改善,又有另一件麻烦事。库尔德斯坦工人党领袖被叙利亚驱逐出境,四处流亡寻求庇护,得到一些希腊同情者支持,在1999年1月来到希腊。希腊政府把这个烫手货立即送到该国在肯雅的大使馆,再想办法找一个非洲国家接收。2月,这位流亡人士离开大使馆,在肯雅首都奈罗比被土耳其特工擒获。新闻被高调报导;土耳其指责希腊包庇恐怖份子,希腊指控土耳其侵犯库尔德族人的人权。两国人民反应激烈,纷纷上街示威抗议。

2. 和解之路
紧张局面维持不久,因为六星期后,北约空袭科索沃和南斯拉夫,对土希两国构成国内国外的威胁,尤其是大量难民可能涌入。两国又担心从此巴尔干半岛的版图重划。虽然两国分别支持科索沃的不同派系,但都反对改变任何国界,担心这影响双边和多边关系。美国和英国又声言它们卷入战争,就是要防止希土两国开战,这番言论受到希土两国批评。

在以上的压力之下,两国外交部长直接对话,在多次电话会议中发觉彼此对区内事务有相同看法,但希腊对库尔德斯坦工人党的支持依然是重大障碍。1999年2月,土耳其外长致函对方,提出讨论恐怖主义,探讨改善两国关系。6月,希腊外长提出一些共同关注的议题,例如旅游,环境和有组织罪案。其后双方在联合国碰头,决定成立外交官员小组,在没有争议性的课题促进双边合作。第一次会议在7月召开;大家都欢迎重开对话,但依然抱有疑心。8月17日,土耳其遭遇黎克特制7.5级的大地震。

3. 土耳其大地震和希腊的反应
地震后十五分钟,驻土耳其希腊大使馆收到土耳其外交部的电话,要求援助。半小时后,希腊外长致电土耳其外长(灾后他收到的第一通国外电话),愿意提供即时援助。短短几小时内,希腊立即派出救援队,灭火飞机,医疗队和受过医疗训练的国会议员。希腊人民发起筹款活动和收集物资送往灾区。一向持反土耳其态度的希腊媒体也加入呼吁,又派出采访队伍。希腊人民感受到与土耳其前所未有的团结。两国多个城市的市长成立组织,协调救灾。两国市长都希望地震的鸿沟会成为日后两国人民的通道。

4. 不同的声音
不是所有人都欢迎希腊和美国的援助。土耳其卫生部长声言无需希腊和美国的援助,但在人民的抗议声中,被迫要撤回言论。希腊媒体也有少数异议。但这些都只是少数。

5. 希腊地震和土耳其的反应
同年9月7日,雅典遭遇较小规模的地震。土耳其即时反应,派出救援队。两次灾难,两次互惠救援,巩固了两国关系和人民团结,粉碎了以前的偏见。媒体发表言论,要求政治领袖签订互不侵犯条约。

6. 灾后外交
灾后两国人民的反应极为热烈,相互接触戏剧性增加。两国外交官员其后恢复会谈时,气氛和两个月前的第一次会议已经全然不同。土耳其外长在联合国宣告要成立两国联合救援队伍。1999年12月,希腊外长宣告支持土耳其加入欧盟,清除两国之间的一块大石。再后是两国外长互访,在联合国名下进行联合军事演习。

7. 人民对修好的反应
随着地震成为记忆,人民对相互关系的热情减退。虽然依然有反对声音,两国人民对修好的支持依然强大,来往频繁。大家对修好不再有疑心,但无论是支持者或反对者,对两国进一步改善关系的进度都有些失望。希腊人民依然在等待土耳其示好。土耳其人民感觉到希腊在避开讨论解决爱琴海争端,也不情愿参与军事上建立信心的对话。支持者认为要好好利用现时的正面氛围,面对这些问题,全面解决争议,而不只是慢慢的减少对抗的紧张。怀疑者基本上也是认为如果不能解决有差异的观点,热情何用?这个「和平进程」的基础是相互承认有共同利益,彼此需要合作,但解决爱琴海和塞浦路斯的问题将会是对修好的挑战。

正因如此,有理由相信「灾难外交」实际上是对两位外长原先设想的修好工作有不良影响。如果没有地震,他们可以在有充份准备的情况下,逐步放缓紧张的关系。但地震迫使一切都加快,如今两国政府在面对民意时陷入困难局面。

话要说回来,虽然塞浦路斯和爱琴海问题还看不到有什么解决方法,合作关系已经打下良好基础。两国和平共存的希望,现在是四十年来最好的时机。

总结
在总结希土两国的「灾难外交」案例之前,值得检视修好的基础以及日后发展的潜力。现在判断两国对话的成果,言之尚早,可以肯定的是四十年来,第一次有机会两国建立永续和有意义的和平。悲观主义者会提出以往也有类似的发展,但终归失败。人们有更好理由相信这一次不会重蹈覆辙。以往的努力是集中于解决分歧,无论是直接或是建立减少冲突的界线。这一次修好过程,多得两位外长的卓识,是承认彼此有共同利益,集中于寻找具体的方法,在没有争议的范畴加强接触和合作。两国在区域和欧洲事务有相同目的:巴尔干半岛要稳定和平,各国领土维持不变(土耳其是指内陆方面,不包括爱琴海和塞浦路斯),成功融入欧盟,透过欧盟取得更多资源以尽快减少西欧和中欧国家的差距,欧盟要促进多样化的欧洲认同,以及通过中欧的交通要改善和不受阻碍。

两国政府也理解到还有许多双边议题:发展贸易;打击有组织犯罪,例如恐怖主义,毒品,非法移民;增加旅游,尤其是海上旅游;保护环境;促进和保护人权,尤其是作为欧盟会员国的义务。

两国都有人批评,认为这没有处理分歧的要点,但这是忽略了整个过程的要点。两国对话,是理解到要解决任何争端,先要彼此了解为了共同利益就要合作,不是竞争。以往的「零和」模式,逐渐代之的外交政策是关乎彼此在巴尔干半岛和地中海东部的作用,以及在北约和欧盟的地位。

两国能否发挥作用,端视乎能否向北约和欧盟证明两国是负责任的。至目前为止,两国往往被认为是孩子气,地位也因而被贬低。为了争取应有的地位,有迹象显示两国正在尽力改善,在这个纷乱的区域成为稳定的力量。

回应那些批评者,可以指出在现时的环境中要求两国政府解决老大难的问题,只会是徒劳无功,甚至比徒劳无功更恶劣。两国政府声言,最终目的是建立日后解决问题的氛围。

「灾难外交」有这方面又有什么影响?本文第一项总结:人们是过度强调「灾难外交」。这不是说灾难外交对建立两国关系并不重要,事实上是有重要影响。问题是两国和外界太多把两国修好归因于地震。这就事实而言是错误,也有害无益。

就事实而言这说法是错误,因为修好明显是早于8月和9月的地震。把「灾难外交」这说法合法化是有害无益,只会削弱修好的进程,因为日后如果两国之间爆发敌视事件,免不了回复敌视状态。有这样的事当然会弱化修好,但如果把这过程归因于人民的好感,后果将会是悲剧。人民拿出来的,人民可以拿走。灾难外交的影响,应视为两国政府努力的持续,而不是启端。修好应基于以相互利益为核心的整套具体策略,而不是于某时某地的民意。

因此,灾难外交的真正影响是在民众的层面。因为地震,以往彼此的恐惧被感同身受的团结取代,导致两国人民,团体更多交流,放下几十年来的偏见。在这个土希两国的案例中,不应以「灾难外交」来形容两国的修好过程;应该了解为两国人民在这时这刻想更好了解对方,放下以往的偏见。他们相互承认彼此是平等和以人道对待,容许两国政府强化和深化一个已经开始的进程。这样的「灾难外交」可以视为民众合法化政府基于共同利益的官方外交,而不是用来形容这政策的启端。

虽然不可以把「灾难外交」当作是修好的根本因素,但因「灾难外交」助长的民意确实是两国关系未来发展的有利因素。两国面对的问题,是要求改善关系的民意,能否克服两国在发展长期和平的过程中必然遇到的失望,甚至危机。(完)
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文章BW Book Worm » 週一 6月 16, 2008 5:48 pm

原文:Drought Emergency, Yes…Drought Disaster, No: South Africa 1991-93 by Ailsa Hollowy
录于Kelman, I. and T. Koukis (编辑). 2000. 《灾难外交Disaster Diplomacy》辑录于《剑桥国际事务评论Cambridge Review of International Affairs》特刊,第XIV册,第1期

旱情,是…旱灾,不:1991-93年的南非
作者Ailsa Hollowy是南非开普敦大学环境及地理科学系,减灾及永续生计项目教授

自学书院节译本以Creative Commons的署名─非商业用途条款发表。欢迎任何形式采用,请注明出处和译者。


1990年代初期,南部非洲政治环境急变。马拉维,纳米比亚,赞比亚,莱索托以及南非旧势力退下,让位多党民主政制。1991年,安哥拉冲突减弱;1992年莫桑比克停止敌对行动。

1992年,也是南部非洲发展共同体 (南共体SADC)成立的年份。(译注:文章有简单资料,略去不译,详情请参考南部非洲发展共同体自由贸易区发展现况南部非洲发展共同体(南共体)

有许多文献研究从政治、经济和国防角度分析这些政治发展,但几乎没有人提到「记忆所及最恶劣的旱灾」。旱情由1991年圣婴现象触发,最终成为前所未见的食粮危机。形势最恶劣时,旱灾影响十个AAA国家和南非的二千万人。十一个非洲国家持续一年组织的救灾行动,进口食物的数量仅次于1966-67年印度旱灾和1945-46年欧洲大饥荒。在1992年4月至93年6月期间,南部非洲各国输入的食物和商品,五倍于1984-85年大饥荒运往非洲角的数量。这次行动受到国际赞誉。1992-93的救灾行动,刚好是在安哥拉和莫桑比克十年战乱,和南非不稳定局势之后。这项跨越国界的救灾合作,实际上是开始于1980年代后期采取步骤减少该区的武装冲突,也说明政治的影响(或贡献)。这个成功救灾案例成为重要的「建立信心策略」,让以往敌对的国家合作以保护区域和国家的食物安全。

这两个南部非洲「成功故事」:一个是政治,一个是人道,虽然同时发生,但以往的分析没有反映两者如何互动,也没有探讨该区在寻求共同目的和认同时,这样的外交─人道互动带来的机会和风险。本文先概述1980年代后期至1990年代初期,这个区域的政治动态。核心是南非和南部非洲各国改变中的关系。这十年间,武装冲突导致大量人口流离失所,南非在非洲和国际上越来越孤立。本文概述1980年代南部非洲的改变,为其后的灾后回应提供政治机会和局限。随后分析1991-92年的旱灾,因此而引发的组织回应及其区域和国际层面,以及导致的救灾过程,尤其强调区域政治地貌改变的互动,以及这食物危机带来的机会。文章最后检视「灾难风险悖论」,这可以促进区域安全,也可能威胁经济和发展。

1 过渡中的南部非洲:1980年代至1992年
正如1991年的圣婴现象引发严重旱情,南部非洲急剧改变的政治和军事气候同样引发条件,促使南非和邻国增加人道合作。这个政治和军事过渡过程,反映南非内部政策,区域政治动态和国际势力的复杂互动。

1980年代,安哥拉和莫桑比克武装冲突升级,再加上南非越来越孤立,是当时的政治背景。南非坚持白人少数统治,邻国支持反对派的非洲民族议会党(ANC);纳米比亚的西南非人民组织(SWAPO) 渗透攻击南非和纳米比亚;南非军事力量强劲,但在该区只有贱民地位。在这十年间,南非白人用尽手段维持白人少数政权。1978年以防止共产主义在南非漫延,执行「避免全面突击的全面策略」,合法化针对ANC的反叛乱行动,也为支持安哥拉和莫桑比克的反叛组织,对邻国的ANC目标发动闪电攻击提出借口。

南非除了军事压迫南部非洲各国外,还以经济手段施压,「让邻国陷于经济弱势和提醒它们不堪一击。」核心政策之一是南非的「运输外交」或「运输武器」,强迫南部非洲各国越来越依赖南非的铁路系统。「运输策略」应用于五方面,包括租赁火车头和货卡,以及要求有特别合约条款。估计在1980年代,南非邻国租赁五十具火车头和五千台货卡。第三项策略是以特惠价格吸引使用其他国家铁路的顾客,南非得以赚取硬货币。随着各国越来越依赖南非的铁路服务,南非声言可以切断黑人国家的生命线不再是空言恐吓。其他策略涉及南非空运以特惠价格包揽货运。当然还有以武力直接介入和南非盟友的游击活动,破坏主要运输路线。

到了1980年代中期,几乎南部非洲各国都受到战事扩大及其政治、社会和经济后果影响。在1980年代,安哥拉和莫桑比克估计有一百三十万人死亡;这数目多于自1776年来美国陈亡士兵。随了政府军和游击队开战,集体谋杀、因战乱的饥荒和传染病夺去成千上万的生命。估计只是在1986-87年,莫桑比克有十万平民死亡,另外十万人死于1983-84年的饥荒。儿童死亡特别严重,两国共有八十五万儿童死去,一千一百万人民曾经离开家园一次,一百五十万人逃到邻国。

SADC国家的经济损失极为严重。1988年,安哥拉和莫桑比克因战乱损失国内生产总值的一半。其他国家的损失:博茨瓦纳、莱索托和斯威士兰少于5%,坦桑尼亚10%,赞比亚20%,津巴布韦25%,马拉维30%。战乱的最大开支是军费。

1980年代后期,南非也全面感受到「全面策略」的经济和政治影响。ANC成功争取国际孤立南非;1985年实施财政制裁和禁运军火以及贸易。这不但进一步在国际社会孤立南非,也大大增加了南非在安哥拉的「攻击性防御」的成本。1988年,南非外债已累计二百亿美元。古巴派出五万名士兵协助安哥拉政府对抗游击队,南非面对伤亡可能大幅增加和美国的外交压力,寻求谈判解决,最终在1988年12月达成和约。这是南非和SADC邻国的区域安全关系中的戏剧性改变。这首先打开纳米比亚独立的大门,交换条件是安哥拉关闭ANC的军事基地。其次是纳米比亚和平独立,向各国证明谈判所得是多于经济或军事霸权。

1980年代后期到1990年代初期,得到的教训是对南非采取「新外交」,对这个区域强国采取强压的政策工具:外交,贸易和经济合作。1990年,南非总统de Klerk发表划时代演说,解禁ANC,泛非议会党和南非共产党,以及释放孟特拉。他详述南非的区域策略:「敌对姿态被合作取代;对抗被接触取代;抗拒被参与取代;口号被辩论取代。暴力年代已经过去,重建和修好的年代开始。」

2 南部非洲发展协调会议SADCC和南部非洲发展共同体SADC兴起
南非的侵略行为引发南部非洲各国团结起来,又加强各国与ANC和SWAPO的关系。1980年,SADCC成立,是区域内国家联手对付南非的第一步,由安哥拉,博茨瓦纳,莱索托,马拉维,莫桑比克,斯威士兰,坦桑尼亚,赞比亚,津巴布韦组成,旨在减少对南非的经济依赖,以及协调投资和援助。SADCC故意以会议形式成立,不是一个组织,只在博茨瓦纳设置小规模的秘书处,协调工作分发给各成员国。随后十年,SADCC确认有六百多项发展项目,总值51亿美元。SADCC的首要优先是降低对南非基础设施的依赖,尤其是六个内陆成员国。

南部非洲运输和通讯委员会SATCC成立后,优先任务是重修连接津巴布韦与莫桑比克港口的具拉走廊Beira Corridor通过多个内陆国家,成为两点之间的铁路,公路和油管通道,规划是到了1987年可以处理二百万吨货运。

SADCC也订下食粮安全是该区的优先生产体系,因为多年来粮食生产都不能满足内部需求。SADCC有四个成员国(马拉维,莫桑比克,斯威士兰和坦桑尼亚)人口80%务农为生;除满足国内食粮需求外,玉米出口是赚取外汇的重要来源,几占该区外汇收入26%。食粮安全,国际定义为「确保生产足够食粮,供应有最大的稳定度,保障有需求的人民可以取得粮食。」SADCC为了保障食粮安全,建立两个区域组织,收集成员国的资讯,建立预警系统。

随着与南非的关系正常化,也预期南非会放弃白人少数统治,SADCC要重新定位,改组为正规组织,免得南非主导非洲南部的政治发展。1992年8月,诸国签订条约成立SADC。

国际层面
从SADCC过渡到SADC,与南非关系的改变,不是发生在国际真空。1980年代,美苏冷战波及南部非洲,尤其是安哥拉和莫桑比克;后者逐渐向美国靠拢,苏联也逐渐没有兴趣支持两国的战斗。美苏两国似乎有默契,认为这个区域不是那么重要,不会单方面改造南部非洲的未来,又同意区域冲突应政治解决,也希望南非透过谈判结束白人少数统治。与此同时,南非面对越来越大的国际压力结束种族隔离政策,而SADCC国家进一步民主化,吸引了更多外国援助。SADCC多国的经济改革得很国际组织的支持,例如国际货币基金和世界银行。

3 1991-92年旱灾的影响
1991年7-9月期间已经监察到圣婴现象令到南部非洲雨量减少。旱灾是慢性灾难,对农业,其他经济活动,以及的人类的影响,要经年累月才浮现。降雨量改变,不容易预测,也不容易确定,因此很难确定旱灾的范围和程度,直至灾情已相当明显。到了1991年末,各国报告证实旱情,预警系统发出警告:旱情遍及整个区域。1992年1月,政府机关,非政府组织,国际组织已积累确实证据,预警该区会面对前所未见的严重旱灾,影响二百六十万平方英里的土地,粮食安全受到威胁。南非谷类产出减少60%,津巴布韦粮产只有1/4。正常年份,SADCC国家粮产有1130万吨,部份出口,另输入160百万吨。1991-92年的旱灾,短缺为七百万吨,等于需求的47.3%,加上南非需求125百万公吨,约为全部需求50%。最令人担心的是内陆国家,减产约为50-75%。要进口这样庞大数量的粮食,物流是最大难题。

旱灾歉收除了影响粮食安全外,还引发了经济、社会和卫生效应。各国面对的财政压力不仅是出口收入减少,支付进口粮食,还要应付危急的卫生和水务以及日后复耕的需求。农村水源几近枯歇,导致传染病增加,尤其是霍乱。水力发电亦减少,继而影响制造业。

4 1991-92年旱灾的区域回应
1992年6月,联合国联同SADCC召开捐赠国会议,成立「南部非洲旱灾紧急呼吁」;这是联合国第一次和区域组织合作。在联合国加入之前,SADCC已开始筹备工作。当年1月已评估即将来临旱灾的严峻程度,所得数据得到联合国农粮组织确认。于是由各国组成物流中心。南非也成立本国的策略小组,准备应付预期的旱灾。其后,SADCC的官员也加入南非的小组。

粮荒悄然而至。1992年3月,整个SADCC的存粮只有8.26万公吨,只能够维持三星期。其后在4月,十一个国家利用六条运输走廊,九个港口把11.6百万公吨的旱灾物品输入南部非洲。南非港口除了服务本国外,也为SADC国家服务。

5 救灾行动成功的因素
这次运粮行动得到7亿美元的捐款,此外世界银行拨出四亿美元紧急贷款。南部非洲各国成功把一千一百万公吨的粮食运送到内陆国家,物流工作之难超乎想象。包括粮食,储存,运费和其他非紧急开支,这次救灾行动开支达15亿美元,等于该区域各国的国民收入总额12%;如加入南非的开支,总数达40亿美元。

救灾行动维时一年,成功因素有多方面,包括预警系统发挥作用,资讯和运输流向紧密结合,国际援助及时,南非尽早动员进口食物,以及非洲人民努力保护家人。

预报系统
预报系统是救灾行动之匙,及时警告各国政府旱灾和饥荒即将来临,与联合国和许多双边、非政府组织以及私营体系合作。预报系统发放相当多的资讯。

资讯和运输流向紧密结
这次救灾行动的操作,涉及的制度,物流和政治结合被形容为「无缝」。首先是在国家、机构、政府和私营运输企业有前所未见的交流,交流的资讯包括疫症控制,航运和农业气象。大家以合作精神分享,彼此又带些儿竞争力求准确。物流中心开发划一的报告格式和程序,保持和有关机构紧密联络,保证救灾物品的资讯是及时和准确。物流中心又拨款资助救灾所用的传真机。

南非亦成立本国的物流中心,并与邻国合作,安排海外付货和到岸后的运输。联合国在瑞士成立监察小组,每月发出公告,综合资源运用,物流安排不足之处,粮食安全和区域需求的改变。资讯广泛向非洲南部和国际的双边,多边和非政府组织发放。

救灾行动涉及众多的国家,双边、多边和非政府组织,都派出代表在津巴布韦首都的联合办事处,大大方便了资讯交流。

资讯和运输无缝结合,是快速运送粮食的主要因素。铁路和公路运输尤其令人印象深刻;策划中的58条路线,有35条可以在七天之内把紧急粮食从港口运送到目的地。私营运输公司发挥重大作用。以往的非洲救灾行运需要输入运输车辆,行政人员和维修队伍。这一次,南部非洲的私营运输公司负责谷物包装,消毒,运输,送货和储存。这不仅保证食物快速运送,私营体系也获得因为减少谷物出口而损失的收入。

国际援助及时
救灾行动成功,其中一个因素当然是捐赠国慷慨支持,捐款多于呼吁数额之80%,可以尽早策划向该区发放粮食。另一方面,非食物的救灾需求,例如供水,卫生和复耕等严重资源不足,呼吁数额1.73亿美元只能筹到44%。许多机构有偏见,认为旱灾和饥荒是同义词,捐款偏重粮食救济,而不是解决卫生,农业和牲畜等与旱情有关的问题。再者,欧洲,北美和南美正好利用这个机会出口玉米和其他商品。

南非进口谷物
另一个引发国际注意的重要因素,是南非很早就以商业运作进口谷物。这影响全球谷物市场,也引起各国政府注意。美国早在联合国呼吁之前,已经证实旱灾的严重性,很快就动员美国谷物出口。

非洲人民努力保护家人
注意大多集中在粮食援助,少有注意农民面对缺水的难题。非洲人民吃尽苦头,才可以渡过难关,尤其是妇女和儿童要承担取水。

6 救灾行动作为外交机会
非洲旱灾,国际形象往往是儿童营养不良,外国卫生人员主理食物中心,指责政府「以食物为武器」。这次救灾行动挑战这些外部偏见,也为南部非洲建立信心。

SADC的机会
SADCC/SADC成功完成非洲历来最大规模的运粮物流行动,已经超出了原先成立时团结对付南非的使命,在非洲内外建立受人尊敬的地位。1980年代倡议大量投资建设和重修该区的港口,铁路和公路,现在看来是先见之明。同时成立的预警系统也证明是重要的。救灾行动成功了,作为「建立信心策略」,提供机会让以往的敌人联手合作,保障该区和国家的粮食安全。最重要的是为整个南部非洲,包括南非,提供一个可以发挥合作的框架。

但是SADC在行动中积极让南非参与,没有在部长级的政治层面包容南非。整个行动的活动中心设于津巴布韦首都,明确向外界表示该区的权利中心转移;虽然南非正逐步改善国内的民主管治,虽然南非处理粮食进口之74%。

南非的机会
这场旱灾是南非向南部非洲各国表示友好的机会,建设性运用它的「运输外交」。虽然南非本身有迫切的进口需求,依然愿意为SADC提供港口服务,这是救灾行动的重要成功因素。南非的贡献无可置疑,但在区域和国际层面,这往往被蓄意一次又一次贬低。联合国制裁依然生效,国内的民主选举还没有完成,南非的功劳没有记录在救灾行动进度表。借着参加SADC的协调工作,南非政府和国内的两个反对党在非部长层次有接触。

国际社会的机会
救灾行动成功,达到了国际社会慷慨捐助的许多政治和经济目的:向南非施压取消种族隔离政策,纳米比亚独立,赞比亚多党民主。旱灾可能令多年来双边和多边投入的津巴布韦和赞比亚的经济改革脱轨,这时这刻不干预的政治和经济风险,会影响该区的稳定,代价远超国际支援的成本。

7 旱灾外交?
SADC与南非关系的政治红利,得力于几个因素。首先,SADC成立多年,是一个可信,团结的政治组合,有协调会员国的能力。在成为第一个与联合国合作的区域组织后,政治和国际地位提高,可以抗衡南非的经济实力和运输强势地位。其二,南非和SADC邻国的政治气候改变,不再是1980年代的军事对抗和癫覆。敌对态度终止,才有SADC和南非合作抗灾的可能。和其他救灾行动不同,救旱时期较长,为期一年的合作促使双方在技术层面建立和维系频繁和定期接触,这功能性的关系持续到救灾之后。第三个重要层面是全部国家的港口、铁路和公路,以及活力十足的私营体系,都用于救灾;这保证了各国的管理主权不会被邻国侵犯,救灾行动也无需另设由外国人主理的管理架构。最后一个因素往往被忽略:旱灾是慢性灾难,从有征兆开始到缺水和饥荒蔓延有一段长时期;如及时回应,可以利用现有机制提供援助,无需军方介入,也没有介入的借口。因此,不是所有大自然灾害都有同样的外交机会或局限。以前的非洲救灾行动,往往受到当然的政治和军事对抗干扰。救灾可能有外交好处,但这个案例说明只有在军事,经济和其他形式对抗受到控制时,才可以有和平合作。

8 南部非洲旱灾:粮食安全危机或是区域安全机会?
1992-93年的旱灾,在区域和国际层面提出政治「双赢」的公式。SADC的地位得到会员国,国际社会的承认,尤其是南非。在技术层面提供让南非参与区域合作的机会,虽然还没有提升到政治层面。对南非来说,这是发挥「运输外交」的平台,扭转政治孤立的局面和改变与邻国的关系。国际方面,这保护了该区的新生民主成长以及以往大量投入支持的经济改革,也对南非的内部改革发挥杠杆作用。救灾行动建立了SADC会员国和南非在行动层面的信心,当南非的民主选举的政党上台后,加入SADC是顺理成章。

其后十年,南非的种族隔离政策解体,南非加入SADC和重回全球经济体系,区域安全已不再是对抗外敌的「区域防御」,而是加强「区域安全」对付内部威胁。

旱灾一方面令整个区域陷入粮食完全危机,可能在宏观层面破坏经济发展。粮食和用水短缺,可能导致大量人口在城乡和跨国界转移,带来社会不稳定。另一方面,旱灾是危及整区内部安全的非军事威胁,作为「建立信心」机会有相当的外交价值,推动区域参与和合作,类似贸易,投资,劳工,科技和侦察罪案的合作机会。

1992-93年的救灾行动展示这两方面的悖论。南部非洲各国的农业靠天吃饭,降雨量不稳定,农业易受影响;利用外交又可减少该区政治上易受影响。1992-93年的旱灾说明政治和大自然的关系复杂。救灾行动带来外交红利,但只有在军事,经济和其他形式的区域对抗停止,才可以有合作。南部非洲必然会面对气候灾难,管理灾难危机不仅关乎人道,更重要的这也是区域安全,经济合作和永续发展的策略成份。(完)
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文章BW Book Worm » 週一 6月 16, 2008 5:50 pm

英语原文:Disaster: Agent of Diplomacy or Change in International Affairs? by Louise K. Comfort
《剑桥国际事务评论》Cambridge Review of International Affairs第14卷第1期,2000年秋季号

灾难:国际事务的外交或改变的手段
作者Louise K. Comfort为美国匹兹堡大学公共及国际事务教授,编辑著作有《共受风险:地震回应中的复杂系统Shared Risk: Complex Systems in Seismic Response》。这篇选译文章和三个案例看来是出自这本着作。

自学书院节译本以Creative Commons的署名─非商业用途条款发表。欢迎任何形式采用,请注明出处和译者。


以灾难作过渡
本文探讨之前有冲突的国家对大自然灾难的反应,如能互惠合作,有助更好合作。这论点背后的假设是国与国是透过谈判,大使和特使的工作来处理两国关系,以及(暂时)中止灾难中人们的互不信任,为决策者提供机会,在对各自国家需求有更多理解的情况下,重新定义现有的冲突以及建立对共同目标更有建设性的解读。

文章以三个案例,从理论和实证探讨灾难外交的论调,案例中的事件及其潜在与随后的影响涉及的国家之间的关系。检视过去几十年的国际灾难,得出一些有趣,混杂的案例,证明灾难事件确实改变国际关系,这些改变不一定是正面或持久的。但也确实有一些事件为敌对双方解决了几十年的敌视状态。

这一节探讨在易受灾难影响的环境中启动改变过程的三个基本问题:
1 如国与国之间素来有冲突,有什么条件和流程有助于建设性改变国与国的关系?
2 有什么条件和流程在灾后阻碍国与国之间的建设性改变?
3 建设性流程因灾难危急而启动,国与国之间互动随后扩展至包括其他可能合作或竞争的范畴,有什么政策干预会维系这建设性流程?

灾难环境是研究改变及其流程的不常见实验室。灾难每每打碎国与国之间现有的规范和实作,(暂时)创造机会重新理解生命的碎弱以及团结人类的共同人文精神。在大多数情况下,灾难事件严重毁坏受灾社区的人命财产,是改变条件和长期实作政策的激发因素。无论如何,即使是暂时中止敌对状态,也有助于国与国面对共同的环境和科技风险时,重新定义一个较为有建设性的合作基础,走向较为有建设性的互动模式。认定有助建设性嚙合以降低共同风险的共通原素,预计可能防碍嚙合的障碍,都是国与国之间在多方面互动建立合作的机会,不仅限于减灾。

本文提及的三个案例,以比较角度分析以前彼此敌视的国家,为了回应或避免灾难采取的行动。这些灾难事件因不同原因引发,期限不同,对不同层次的政府影响也不同;相同的是受灾国政府在满足国内灾民的即时需求时,在维持灾区的基本运作时,不得不要求外国援助。建立改变敌对国家之间关系的契机,不是灾难事件,而是国与国面对受威胁或受严重毁坏的环境的合作模式和类型。灾后重要影响之一是承认大家都是全球社区的成员。因这样的承认而采取行动是国际决策的挑战。设立国际减灾策略,成为全部国家可以参与建立较为稳定,较少受影响的世界并由此得益。但这样的策略成为一种多层面探讨的流程,因为这必然要探讨在引发事件之前,已经存在和深化的易受影响的条件。在大多数情况下,易受灾难影响是长期以来政治、社会和经济决策的积累结果,令人民暴露于地质、气候、科技条件改变的危机。这些改变可能是急剧,可能是缓慢。如果持续的政策流程、开放资源和管理人口的实作没有顾虑这些条件,后果同样是毁灭性。因为这些政策和实作涉及难以取舍的权衡效率与公平、风险与短期安全;往往被忽视或为长期目标而延后,当偶发事件威胁易受影响的社群时,最终导致几乎不可能避免的惨剧。灾难成为设计和维持人类社群之现有政策和实作的测试。

有了现代媒体报导,灾难事件发生几分钟后即传遍全球;注意集中(暂时)在突发事件带来的损失和毁坏,或是长期演变的危机跨越临界线成为大乱。全球关注,创造机会从大自然、科技和生物危难中记录风险,各国可以分享。但全球关注只会是短期,一旦媒体撒离,必须找出和清楚说明,形成灾难规模的实作应作出的重大改变,作为共同行动的目标。这项任务需要政策和分析技巧,以及分享知识的基础;各国最近才开始发展面对环境灾难的分享知识,例如地震、台风,旱灾。在容易受灾的地区,还不是广泛采纳这些技巧;但灾难日多,导致的损失日增,迫使全球重新检视减灾、回应、复原的政策和实作。

推动全球重新检视回应大自然灾难不确定威胁的国际决策,有四个周而复始的主题:1) 受灾国需求的紧急程度;2) 该国所面对问题的复杂和相互程度;3) 在全球人口增长和资源有限的情况下,需要处理问题的新概念;4) 至今未被充份利用的资讯科技,以支持当今复杂多变世界的政策制定和行政系统。国家不单要应付即时需求,也要为未来而计划;要设计这方面的国际政策,各国的内部政策和各国的集体处理需要改变决策的假设和策略。灾难环境即是社群在过度,是高度不稳定。国际合作要减轻灾难的风险和提供适当的援助,就要容纳这过渡过程的动态性;政策方面需要有新的概念和方法。

在管治国际社会的法律和规范的框架中,减灾是各国面对共受风险的共同焦点。无论各国是否有「功」于造成威胁的条件,共受风险是公共风险,影响高危地区的国家。问题是复杂的,涉及全面的活动,包括减轻严重大自然或科技事件的程度、回应和复原。文章引述的三个案例,阵述灾难管理的不同阶段和动态性。「减灾」包括在事件发生前监察和评估以及与受影响国家分享资讯,例如追踪台风。

「回应」活动涉及在严重事件发生后,快速动员提供援助。台风、地震、旱灾这些地区灾难没有国界,有风险的国家有共同利益,尽可能减轻事件的严重性和日后灾难重临。治理暴露于大自然灾害的社会,需要持续探讨这些事件的科学基础,才可以在知情情况下作出决策和实作,以减少人命伤亡和财物损失。

「灾难外交」的概念,是基于各国在科学层面对共受风险的理解,也基于各国认同有共同利益。要有效减少大自然灾害对人类社会的影响,要透过对人居的地点和建造有知情决策,暴露于风险的公众采取知情行动,专责保护人命财产的组织和管辖区及时沟通和交换资讯。只有这样,共受风险就会导致暴露于风险的各国分担责任。决定地区灾害的程度,特点,频率和暴露程度,是减轻灾害对人类社会影响的基础。

因为科学知识不仅影响个别国家的能力,也影响地区各国减轻风险的能力,因此分享科学研究为各国提供建立合作关系的基础,以支持减灾对个别社群和城市影响的集体行动。在这独特的环境中,达成集体目标的集体行动带来的好处,可能超越以往基于经济、宗教、种族或政治敌视的冲突。

灾害事件本质上是跨范畴,有动态性和似乎不能预测;要探究和计算,就要综合跨越时间、学科、组织、管辖和国家的知识。科学探讨大自然灾害及其对人类社群的后果,需要有别于传统学科研究的概念模式。「复杂度理论Complexity theory」可能是解析灾难环境的洞识,可以在基于减灾这一重新发现的目标中重新定义彼此的现存关系,伸延至与其他各国的互动。复杂度理论适用于国家政府处于危机寻求援助时所面对的种种问题。

科学探讨形成大自然灾难的条件和机制,焦点是着眼未来,以及参与者只能透过合作和分担责任才能达到的共同利益。集体探讨大自然灾害的成因和后果,如能有效落实,可以提供各国建立合作关系,以减少环境和科技风险,即是建立科学知识基础以支持「灾难外交」。没有科学探讨的基础,各国在戏剧性灾难情况下打造的合作关系将会失败,回复到寻常的竞争性互动,新建立的合作随着时日消逝。

各国就减轻大自然灾害的人命财产损失而开发的合作关系,需要与其他国家协调以达成共同目标。目标是国家有能力有效管理已知的风险,作为负责任的成员开发本国的减灾和复原策略。政策流程同时在三个层面运作:1) 暴露于风险的个别国家;2) 提供专业知识、资源和援助的捐助国;3) 两者之间的国际交流。每层面采取的行动为另外层面创造机会或障碍。通过改良风险国家的危机,这样的互动、有动态性的流程产生了「复杂适应系统complex adaptive system」。

国家的政府体系受阻,起码有三个主要源头:大规模大自然灾难,例如地震、台风、旱灾;内部冲突;与邻国的外部冲突或战争。虽然这三个乱源可能重叠,令事件变得更复杂和动荡,但本文只是集中于大自然灾难。在受阻期间,政府功能过渡的阶段不是很明显。体系一部份失灵,往往波及其他。因此,某国寻求与以往敌视的受灾国改善关系,需要考虑最少两个层面:受灾国在国际社会表现的宏观层面;受灾地区对该国内部运作影响的微观层面。两个层面的知情行动需要不同类型的资讯和资源,每层面的参与者也需要不同的学习和回馈模式。每层面也会推动另一层面的改变,如果运用得宜,可以刺激整个减灾体系的动态性互动。本文的三个案例记录宏观和微观层面的互动。

灾难的经验对受灾国的持续表现有重大影响。在重发或久拖不下的危难中,人们对稀缺物资的即时需求导致积累短缺,可能限制了未来的发展。为灾难重发的受灾国设计国际政策,就是要推动负责任的政府和社会制度,不仅有能力满足即时需求,也能够长期维持可行运作,对地区人口的环境保障有帮助。

文章有四项任务:1) 简述在灾难管理的背景下,「复杂适应系统」的概念模式;2) 探讨过渡作为体系改变的流程;3) 提出一个复杂适应系统的模式,作为分析实际体系易受灾难影响的框架;4) 考虑资讯科技的潜力,方便过渡中体系集体学习。文章以「复杂适应系统」的理论模式分析,提出一系列的工作;如果这些能够融入国际政策,可能有助于长期减灾和在敌对国家之间发展建设性关系。这些工作包括:1) 建立资讯基本设施,支援容易受灾国家进行集体科学探讨以共受风险;2) 评估这些国家的组织和机构的能力,能否吸收减灾的科学数据、创新方法和新技巧;3) 认定在灾难频发地区介入的适当时机和现有政策和实作的介入点;4) 协调集体工作以降低共受风险。这些结果不是透过各国官式谈判的狭义「灾难外交」,而是组织之间的较广泛学习过程,国家只是一个规模更大,更为复杂的全球体系的一个总合层面。

复杂适应系统
转「危」为「机」,需要一个概念模式,有别于传统的政府自上而下发号施令的线性权威模式。这项工作,可能因为易受灾国在经济、社会和政治发展的初始条件而不同。受灾的开发中国家,政府体系往往易受内部失灵影响,因有限资讯被抽用而变得脆弱,甚或有极端情况下,政府不复存在。在已开发国家中,政府体系可能保持稳定,但灾难影响到整个社会的经济,以及有大量人口流离失所,需要援助重建家园。

例如,美国处理大自然灾害的成本持续,每年约为4000亿美元,促使国家政策改变,更为注重减灾。日本1995年大地震,重建支出大大拖慢了经济复苏。土耳其1996年大地震,基础设施和城市重建需要160亿美元,约为该国的国民生产总值7=10%,严重打击该国控制通胀。这些成本转而影响全球经济,部份直接或间接由世界银行这样的国际组织承担。灾难对在位政府体系的影响肯定不是线性的,为公众福利行使权力和分配资源都要面对不可预知的改变。灾难对开发中和已开发国家的影响不同,也可见证于生态模式,这模式假设在严重干扰后,体系会回复到均衡状态。所有政府体系的国内国外运作程序都会有改变,说不清楚的是改变的方向和程度,以及这会如何改变受灾国与邻国的关系。

有些暴露于潜在灾难,或是政府体系受阻,复杂适应系统的概念模式提出方法评估这些国家的改变流程。这模式聚焦于演变中社会、经济和政治表现的过渡,融合经济和生态观念,同时接受社会制度是「非线性」的基本假设,承认社会制度在不同程度上与所属环境互动,以及持续学习和自我组织。复杂适应系统的概念模式取材自许多讨论基本论题的文献:1) 这些论题浮现和发挥作用的条件;2) 运作特点的实质和机制。这两点互有关连。

复杂适应系统涉及的条件要求改变现有的表现次序,其浮现是源于微观层面成份的互动,进而产生宏观层面的回应。物理和机械体系内所见之复杂适应系统内动态性的连系以及其在社会体系的应用,在在涉及可以在全部体系见到的成份互动。明白复杂适应系统的动态,可以理解社会体系成份互动可能产生的宏观组织,尤其可以影响宏观层面上各组织单元互动时产生的新次序阶段。这些可能性对各国互动以寻求减灾和减少损害有重大价值。这方法把灾难回应的微观流程,连系到参与灾难回应各国关系改变的宏观流程。在国际层面定义适当减灾政策,是艰巨任务,复杂适应系统是重要的理论和方法工具。

启动复杂适应系统的初始条件,定出以后方向的弹道线。这些条件扩大或减轻地方层面组织单元的互动模式,而这又会调整在宏观层面浮现的次序形式。这套相互依赖的演变互动,决定了体系的改变形式。当危急情况要求快速行动,就会产生复杂适应系统;对公共决策者的挑战是要明白、指导和促进这改变流程,使其合符人道,有效和具成本效益。

John Holland (1995) 为复杂适应系统的特点定义一套基本原素,用以检视政府因要解决紧急危机或内部表现受阻而要求国际援助的实例。这些原素包括四个核心特点:总合性、非线性、流向性及多样性;和三种运作机制:标识,内部模型和积木。他的模式讨论复杂系统出现的实际流程。明白这流程,对在任何一个决策层面作出有效决策至为重要,尤其有用于在多个组织为受灾国或高危国决定行动政策。

Holland 的复杂适应系统,可以比较在共同框架下,秩序浮现及其演变流程的不同案例。四项特点可能在程度和形式上有所不同,但都是复杂适应系统出现的必要条件。「总合」是众多单元在周而复始的模式内达成共受目标的能力。例如1999年8月土耳其大地震,希腊有能力在七小时内派遣设备齐全,久经训练的拯救队伍,成为即时行动援助邻居的例子。1999年9月希腊大地震, 土耳其投桃报李,数小时内派出志愿救援队。两国救援队的示范,刺激了人民和商界踊跃捐输,互相帮助。这些即发事件说明两国许多慷慨行动导致彼此的印象有所改变。「总合」说明两个死敌国家有能力快速动员资源,满足灾难期间人命安全的急切需求,这是两国的共同目标。

「非线性」是系统内的轻微改变,日子久了就会产生重大差异的后果,反映系统的成份单元转移了能量和行动以达成共享目标。例如南美洲西岸风势减弱,导致厄瓜多尔和秘鲁涝雨成灾,但圣婴─南方震荡环又导致马来西亚、印尼和澳洲有旱情。古巴因为圣婴现象,不同地区有水灾也有旱灾。西太平洋海水温度的小小变动,足以改变世界各地的降雨量。「流向」是行动、物料、意见和人的流动,在一个共同舞台上活动地互动。例子是1999年8月土耳其大地震时,希腊人踊跃捐赠金钱、食物、医药、帐蓬和志愿者。「多样性」了解到就意见和行动的流向而言,不同类型的个人或单元对同一事件会有不同反应,互动之下又产生成份的不同流向。例子:不同组织─地方、国家、区域、国际─对1991-92年非洲南部多国的危急旱情有不同回应。以运输模式为例,各国采用不同的运输模式,为该区不同地方不同需求运送物资;总的来说,整体做得不错。南非采用的运输策略证明有助改变与非洲南部各国的关系,也向国际救援组织证明南非的建设性作用。

复杂适应系统的三个机制在地方层面的行政单元中建立交流的模式。首先,「标识」方便寻求援助的单元与提供援助的单元配对。在紧急情况下,标识机制运作就是出动拯救队搜索救援地震被困灾民。「内部模式」反映系统成份彼此看待相应行为的共同假设。例子:土耳其和希腊总理改变了对两国合作的认知,对两国人民其后的合作行动至关重要。「积木」是重复互动的复杂结构的原素单元。例子:台风侦察站追踪台风路线,告知区域内的国家。这套机制建立互动的动态,衍生复杂系统,系统调整更为有效适应环境的改变。

运作中的复杂系统,显示出其内部成份关系中适应模式的演变,整个系统和周边环境的关系也如是。有五项特点推动这持续适应的流程:
1 对初始条件的依赖具敏感度;
2 社会不同部份吸收资讯和技巧有不同速率,导致系统内不同程度的自主和依赖;
3 随着时日,「怪异吸引子」出现,成为系统改变的焦点;
4 易受随机事件影响系统不同组件的表现;
5 自我组织的能力。

暴露于风险的国家在设计政策和执行灾难外交时,这些特点显而易见。首先,对初始条件的依赖具敏感度,即是系统受地方条件限制了其后救灾行动方案。这特点反映Holland模式的非线性基本原素,即是初始条件的微少改变,随着时日重复会导致后果的差异。例子:外部设计的灾难救援往往没有充份考虑目标社群的信仰、需求、资源、原有网络、领导能力的当地条件。这些当地条件对执行救灾和重建计划做成障碍。

其二,每一改变中的国家系统是由子单元和子-子单元,吸收新资讯、技巧和资源的速率各有不同。因此,不同单元各自发挥功能不同的相依和独立程度产生多样性。多样性可能令组件失效,也可能导致交换意见、行动和资源,刺激创新的解决方法。要引导以往敌对国家的关系过渡,就需要为减灾这共同目标而重新定位子单元,先是不同的国家系统,继而是国际系统。这也是要鼓励各单元为目标发挥最大作用。重新定位,也往往涉及重新检视子单元的基本价值和优先次序,可能将其功能置于较大,长期,涵盖整个系统的目标。这个集体学习的流程可以由设计来支持。

因为复杂系统的组件各有不同的学习、吸收、适应的速率,其行为可能稍有偏差于原先的表现规律。随着时日,偏差可能增加,使到系统其他组件的表现也有偏差,最后产生复杂理论所谓的「奇异吸引子」,可能严重改变整个系统的表现。在易受灾的环境中,某一组织或管理人员的表现往往成为「奇异吸引子」,为解决问题定出新方法。

过渡要成功,需要资讯、能量、物料和回馈的持续循环,子单元才可以朝着新目标调节表现,也影响邻近相互调节的组件。这循环就是Holland模式的第四环:「流向」。流向的动态为系统的内部组件,以及系统与周边环境建立交流的机会。交流过程借助「标识」,把需求、供给两方配对。系统的决策流程加入监察表现和回馈的适时机制,有助过渡顺利;机制留意子单元如何服务整体目标,是审查,反思和修正的机会。这全都是系统全部组件学习的需求。

其四,复杂适应系统有机会,也有选择。随机事件可能影响系统的表现,中止原有计划,资源和注意要重新分配。过渡中的系统要能适应未能预见的情况,但要专注整体目标。这进一步说明复杂适应系统的多线性。最后,自我组织的能力是为达到整体目标,自发重新分配能量和行动。这特点是基于假设所有系统运作都是在「井然有序」至「混乱无序」这一连续谱。处于连续谱两端的系统倾向于走向中央的「混乱边缘」区域;在这区域中,系统有足够的结构可以保存和交流资讯,但没有足够的灵活度适应改变中的环境。经历过混乱的系统最终会变得有序。「混乱边缘」区域最有可能创新改变。各国要减灾,就要特别注意。

利用这套特点来计量过渡中的系统,这模式可用于为易受灾国家设计国际政策,建立在人们是可以自发组织的基本意念。这样的系统颇大程度上依赖沟通和资讯网络,个人和组织在与较有经济的参与者互动时,学习新价值、信念和技巧的能力。

「过渡」作为学习流程
接受国家过渡时的复杂适应系统这模式,那么万事混沌不一定全是负面的。灾难粉碎了旧有的思想和行为,也为建立政府体系创造机会。灾难的损失可能不能弥补,但国际社会可以促使混沌向建设性改变这方向过渡。这需要首先必须建立保存和交流资讯的结构。在初生的民主政府体系,这是行使合法政权的基本设施:法治制度、司法系统、警政、惩教、确保人民有知情自主选择的政府制度。建立这些系统需要时间,国际社会必须要了解这些需求和提供资源和专业知识。

其二是专业行政体系要灵活以适应改变中的条件。这样的系统包括建立和培训专业公务人员,财政管理制度、宏观监察和发展政策的能力、资讯管理、有效的中央与地方关系、资源管理、规划和分析的能力。这方面的国际援助是不可或缺。

当易受灾(或预计受灾)国的结构和灵活度达到基本平衡时,就促使当地社群建立满足本身需求的新方法。系统健康地在过渡,可能会衍生自我组织的流程。但不可低估抗拒的力量,因为固有利益害怕失去控制以往的权力和资源。促进受压系统的健康过渡,先要认定依然有某种自主程度和能力运行的子单元,或子-子单元,支持它们继续发挥作用,并影响系统内的近邻。随着这些在效表现在系统内传播,系统的动态改变。抗拒败退,系统靠向连续谱中央的创造中心。对过渡中国家来说,混乱固然是具破坏性,也是良机让不同人口学习新技巧和开发当地能力把系统的组件过渡到另一互动层面。动态究竟是具建设性,系统朝向有序的方向,或是深化破坏,导致混乱和最终崩溃,可能要视乎外部支持。国际政策在灾前灾后的内容和机制可能决定改变的动态之方向和力度。

复杂适应系统作为救灾工作的分析框架
本文引述的三个案例,利用复杂适应系统分析敌对国家面对灾难时的互动,探讨这系统能否帮助决策者了解情况,作出更有效的建设性决定。

关乎气候的灾难外交:美国─古巴案例研究
Michael H. Glantz的分析,总结两国在这方面有许多合作机会,但是被双方政府的不妥协立场阻拦:人的交流受阻,限制了地方政府的资讯交流,忽视分享和解读气象资讯所需的仪器和培训两国的差距。复杂适应系统分析指出两国之间的适应系统在多方面需要改善。Holland模式的四项特点,有三项在美国─古巴案例中显而易见,唯一不见的是「流向」。「总合」见诸两国科学家几十年来收集的台风数据,以及双方科学家越来越明白需要有国际框架来管理台风周而复始的威胁。「非线性」是热带旋风以不同力度出现、移动、消失和重现的特点。因为两国对彼此互动有法律限制,台风资讯、政策和物料交流也反映这样的「非线性」,更依赖非官方的接触网络。「多样性」见诸许多组织有意弥补减灾政策不足之处;这些组织包括两国的科学家、研究人员、非营利组织、决策者和市民。

自美国在1960年代向古巴实施禁运,两国没有交流,严重影响发展修补两国关系的机制。没有资讯、货品、人流的全面自由交流,「标识」不能运作得好;「内部模式」也不能有重大发展。Glantz记录有一些科学上的交流,监察台风是其中一项。随后建立的多个监察站,在少为人知的情况下成为改善两国关系的「积木」。美国─古巴案例并不符合「灾难外交」的定义,但可以见到一些复杂适应系统的组件。

两国要发展「灾难外交」,需要双方的科学家持续交流,开发一个分享知识的基础,投资在资讯设施方便两个社会中的组织能够及时取得资讯。这些个人和组织稍为改变对分享气候变化和减灾的资讯,可能会成为「奇异吸引子」,吸引其他人和组织加入,从而改善两国的关系。这样的「灾难外交」不是国家决策者因应某一灾难事件作出过渡的政策,而是组织和组织之间在一段时间内积累的经验,在较广泛的国际层面重新定义国家利益。

希腊─土耳其修好:灾难外交的影响
据公开记录,希腊─土耳其互惠交换救援队伍和援助,始于1999年8月17日的土耳其地震和同年9月7日的希腊地震,看起来是「灾难外交」的典型。但James Ker-Lindsay的分析说明这两个长期敌视的国家,关系得以改善,还有其他地震之前因素。作者指出在地震发生之前,两国已经以较具建设性,合作性策略来重新定义国家利益。两国总理在地震前的大动作和在地震的相应行动,是建基于国家利益的新观念,在已设计的合作策略上重新定位民众的认知和支持。利用复杂适应系统,较容易明白两国之间的动态。

从希腊─土耳其回应地震的互动案例,很容易认出Holland模式的四项特点。但在灾后立即启动回应机制,这和之前的重要机制极有关系。这互动的时间表,准确说明两国的关系,也有力说明「灾难外交」的概念。「总合」见诸两国总理多次讨论的积累成果。开始时,他们不是为了回应地震的威胁,而是共同关注到科索夫(科索沃)Kosovo的不稳定局面,以及加入欧盟的好处。有了这些讨论,地震发生时才有互惠救援,为民众、公私营体系志愿捐助立下榜样。

两国总理在地震后的反应,本来与讨论中的科索夫(科索沃)和欧盟话题无关,但立时改变了交流的方向和内容。两国互派救援队伍是「流向」,得到两国其后的捐输而加强。两次地震后,两国人民的交往急剧增加。「多样性」见诸两国就许多议题发表的广泛观点,包括宗教、国防、对待少数民族的差异。

复杂适应系统的机制较为麻烦。「标识」的流程发展不足。两国交恶多年,交换资讯和为供求配对的机制不能全面发挥。「内部模式」是两国改善合作的可行目标,这才刚刚由两位总理提出,没有全面向人民说明解释。合作的「积木」只见雏形。两国改变基本国策还只是短时期,合作行动的基础还没有清晰界定。

虽然在地震后,两国开始了一些方案改善合作,但还没有为其后的计划发展出一套行动的「积木」。灾后的第一波捐输过后,似乎热情减却,这可能是人们回复正常生活,也可能是对以后的合作有疑心。这案例说明灾难启发的互惠援助,需要持续扶持才能维持重新定义彼此的利益,把均衡过渡到持续合作。这不单是两国总理的事,也关乎两国社会的科学、志愿和私营体系。

旱情,是…旱灾,不::1991-93年的南非
南部非洲发展共同体(南共体)Southern African Development Community (SADC)预见旱情,组织有效回应避免惨剧,是复杂适应系统付诸行动的清晰案例。Holloway分析许多当地、国家和国际组织在应付对南部非洲饥荒威胁时,改变策略和实作,说明一个明确的目标强而有力影响现有的特点和机制,形成一套运作的复杂适应系统。这个适应的流程,最终形成有效的策略,避免了饥荒,也有助重新定义南共体成员国和南非共和国的关系。这个适应的流程比灾难外交的雏形概念更为复杂。(译注:文章介绍SADC的资料不是很详尽,略去不译。详情请参考南部非洲发展共同体 ( SADC ) 自由贸易区发展现况南部非洲发展共同体(南共体)

Holland认为复杂适应系统必要的特点,全见于SADC成员国与及响应援助请求的国际组织之间演变中的关系。「总和」见诸每成员国以及该国参与这项计划的公私组织建立食粮运输的策略,随着非洲以外的国际组织和捐赠国捐赠金钱物资,「总知」得到进一步发展,又得到南非共和国运输网络之助,为该区维持最低限度的食物供应创造条件。「非线性」见诸该区降雨量不正常,造成危机。「流向」见诸SADC成员国之间和与国际捐赠者之间的紧密资讯交流。「多样性」见诸参与食物运输策略的形形式式组织:国际、国家、当地、公营、私营和非营利。

Holland指出的机制,在这复杂行动中发挥得很好。有了高水平的沟通和资讯交流,「标识」机制在配对供求双方做得很有效。人们很清楚要向南部非洲各国提供足够食物这「内部模式」。1982-84年南部非洲大饥荒的痛苦经验,强化了国际以及国家组织的模式。南非运输系统的「积木」已经运作,南非又愿意修改运输策略,满足南部非洲各国的急需,是系统演变中的重要因素。

这案例的条件和特点,符合「混乱边缘」的运作需要:现有的区域组织SADC提供足够的结构,其他的还有国际、各国的公营、私营、非营利组织;也有足够的灵活度修改以往的旧策略。合作成功,证明SADC在捐赠国和国际组织支持下,有能力执行合作策略,为南部非洲人民谋福祉,成功避免大饥荒。

把这案例归纳为狭义「灾难外交」的例子,会忽略组织之间改变所涉及议题的复杂度。大饥荒的威胁,是全部活动和策略的清晰目标,但涉及的认知和实作「过渡」,却是涵盖整个系统内当地、国家、区域、国际组织的运作层面。倒不如说这案例是复杂适应系统为达成某一目标的成功演变。在形势不是这样危急的时候,要维持南部非洲各国关系的运作有适应度,不致走向极端,将会是另一项挑战。

资讯科技促进过渡的能力
案例显示,国际社会要动员食物运输,以挽救南部非洲各国免受饥荒,需要有沟通和资讯交流的高度能力,以协调参与减灾活动的许多组织。研究文献已有探讨利用资讯科技支援救灾活动。以上的三个案例也说明复杂行动需要资讯交流以及支援的资讯设施。投资于覆盖全国所有渠道的资讯设施,以减少灾难损失,也是在各国间建立保存和交流资讯,建立「社会科技系统」。当大自然灾害威胁到多国时,这个大系统可以凌驾各国可能有冲突的国家系统。只要及时交流资讯的技术、法律和组织结构得到落实,政府决策者在设计政策时就有灵活度,促进参与国家走向合作时能够从中学习。没有结构和灵活度,处理灾难的外交手法不可能有效。

参考资料:必须加强信息技术在应急管理中的作用(王飞跃)

总结
灾难事件是改变共受风险的参与者关系的良机,挑战是要利用这机会指导微观层面的救灾工作,支持和导致敌对国在减灾或救灾时宏观层面的较大合作。倘若明白到地方层面的小小合作行动,可以在较高的国家或国际层面发挥杠杆作用,就有可能建立行动、概念、物料货品和知识的积累流通,向正面方向过渡国与国的互动模式。要做到,重要的是确保Holland复杂适应系统概念中的「标识」、「内部模式」和「积木」的机制是活跃和运用得宜

利用灾难管理概念,在复杂适应系统中设计的国际政策可以支持这项功能。如进口的专家和技术有「标识」,可以在救灾时配对有需求的对方,这就成为捐赠与受惠国建立新互动模式的「积木」。这些合作行动的「积木」逐渐结合,就成为减灾这共受目标的「内部模式」,然后「总合」为一套新概念,大大不同于导致敌意的旧一套。这样的新秩序代表有系统能力在新的稳定水平总合新的外来意念、物料和技巧。这表现水平可能包括一套更为多样化的原素;正如灾难事件的结果,这也会以「非线性」的面貌发生。

要把处于灾难环境中的国家之行动,改变为在未来互动中建立合作关系的流程,是要依赖建立一个资讯基本设施,方便回应系统的参与者及时和准确交换资讯。透过更有效综合新资讯的演变过程,为所有参与者及时提供回馈,用新意见解决旧问题;这样各国才可以在灾后建立建设性关系方面迈出大步。

总的来说,「灾难外交」概念可以得出五个结论:
1 狭义的「灾难外交」只是各国寻求减灾和减少灾难之害永续方法时,身处较为复杂的互动模式的一部份。
2 促使微观层面的家庭、邻里和城市的表现,要适应州省、国家和国际层面的改变,以减少灾害,资讯流向至关重要。
3 无论是威胁或实事,灾难是各国提高合作的机会,但要达成理想效果,适应的特点和机制必须已经存在或需要发展。
4 最有效减灾的创造性外交,是在「混沌边缘」,这就是有足够结构保存和交换资讯,也有足够的灵活度适应新方法以满足急需。
5 维持减灾的创造性以及在以往敌对双方发展合作关系,彼此要有较广泛的共受目标的概念,以及许多当地、州/省,国家和国际公营组织参与,还有私营和非营利组织,才可以达成清晰的共享目标。
(完)
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