災難救援的誤區

災難救援的誤區

文章BW Book Worm » 週五 5月 23, 2008 2:20 pm

災難救援的誤區

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譯註:中國接連天災,新聞報導不絕如縷。網上不缺災難救援的資訊,以下選譯的是少見有提到的災難救援的一些誤區。文章的主題有三點:(一)外國援助往往不合時宜;(二)災區的屍體不會嚴重影響公共衛生;(三)政府在災難救援不應起主導作用。三篇文章的觀點與一般「想當然」的觀點不同。發表譯文不是同意或批評文章的觀點,而是提出不同的思維,大家討論討論。

第三篇譯文作者發揮海耶克1945年的鴻文〈社會的知識之應用The Use of Knowledge in Society〉的論點,套用在救災的環境。海耶克一文是人文科學經典文作。在討論第三篇文章前,建議先研讀〈社會的知識之應用〉


(一)外國援助

外國援助往往不合時宜

天災過後,認為當地災民孤立無援,要等待西方國家救助,是錯覺。大多數倖存者是因為得到鄰居和當地政府救助而獲救,只有極少數是得助於外國救援隊。西方醫療隊不一定適合和適應當地條件。

受災國家得到外國援助,如果是投向真正的問題會很有用。不幸的是過多的援助投入了不是最迫切的問題或「迷思」。最常見的「迷思」是什麼外間援助都需要,而且是即時需要;實際經驗是不熟悉當地情況、草率,不配合受災國的外援只會造成混亂。外國耗費大量金錢把救援隊送到受災國,而且往往過了救災的黃金時間;當地其實已經有救援和醫護人員投入救災。外間援助最好是等到確實評估真正的需要。有些人以為大難當前,人的劣根性會表露無遺,實情是反社會行為只是極少數,大多數人都是守法和樂於助人。
另一個「迷思」是災民受驚不能自處自救;實情剛好相反:地震過後每見志願者聯手挖掘找尋受害人。志願者和志願組織的跨文化的奉獻使我們對人類和社會有信心。

天災過後,幾星期就會恢復正常:這是尤其致命的「迷思」。實情是災難的效應和影響是長期的。受災國家投入大量財源資源應付即時的難關,往往無以為繼。最需要外國援助的重整基層衛生服務、供水系統、住房以及人們的生計。緊急情況過後,社會和災民的精神問題就會浮現;災民覺得(事實上也往往如此)被遺忘和遺棄。需求最大時,往往就是外國援助開始減少。

災民最需要的不是舊衣物、藥品、血液或血液製品、醫療隊、臨時醫療中心等等;他們急需的是重建安全住房、日常的醫療問題可以到診所求診、孩子要上學和回復正常生活。單方面輸送或捐贈「不請而來」的物品是不適當,麻煩和耗費人力物力。

討論問題
1. 外國救援隊伍成本是否高於效益?
2. 如外國救援隊伍成本高於效益,為什麼外國政府會向受災國建議派出救援隊?

(二)災區的屍體與公共衛生

大自然災難後,人們往往關注到死者遺體可能帶來疫症。這樣的觀念有時導致沒有確認死者和不適當處理遺體。雖然有實証說明屍體不會帶來疫症,人們對此依然避之則吉,可能只是保護自己免受疾病侵害的自然反應。大規模災難後,人們心理不踏實,又沒有處理遺體的清晰指引,往往令到救災人員無所適從。人員和組織都不清楚屍體有什麼傳染病風險?對誰有風險?應採取什麼預防措施?

因為不了解以上的問題,人們以急就章的方法處理遇難者的遺體,忽略了隨後的心理、社會和法律問題。葬禮是人們克服「死亡」帶來的負面情緒的過渡儀式,象徵生活不幸的一頁結束,新的一頁開始。即使最簡單的葬禮也有著同樣的重要象徵意義。因為草率處理遺體而忽略了葬禮,社會長期彌漫著揮之不去「未竟完事」的牽腸掛肚感覺,對重建社區有負面影響。因為草率處理遺體而忽略了諸如死亡証的文件處理,導致其後許多法律問題。

本文參考醫學文獻,探討災難後人們處理遺體的誤區,對以上提出的問題找出答案。災後火速處理屍體是否過於草率?

屍體有什麼傳染病風險?

疾病傳播要有傳染病媒,人們暴露於病媒以及因受染生病的宿主。因此,要從這三個角度考慮屍體的傳染病風險。

人體是許多生物的宿主,只有一些會致病。屍體因微生物而腐壞,但這些微生物不是病原體。人死後,病原體失去維持生命的機制,但這不是即時的;在這期間病原體是可能傳到活人。慣常處理屍體的人們,其傳染病風險有(血液感染)乙型肝炎、丙型肝炎、愛滋病感染;(胃腸炎類別)輪狀病毒腹瀉彎、曲菌腸炎、沙門氏菌病、腸內熱(傷寒及副傷寒)、大腸桿菌、甲型肝炎、桿菌性痢疾(志賀氏菌病)和霍亂;(呼吸感染)肺癆;以及A族鏈球菌感染、傳染性海綿狀腦病(例如庫賈氏病Creutzfeldt-Jakob disease)、以及可能有腦膜炎和敗血症(尤其是腦膜炎球菌)。

那麼,因災的死難者是否有這些感染病毒?一般而言,死難者是因為外傷、燒傷或遇溺而死亡;他們實際上有感染疾病(腦膜炎和敗血症)或是罕見疾病(例如庫賈氏病)的程度,不會高於當地一般人口。如果死難者有病,更有可能的是因為長期感染血液傳播病毒(乙型肝炎病毒、丙型肝炎病毒、愛滋病病毒)、腸道病原體以及可能有結核分枝桿菌。

對大眾的風險

從歷史來看,因大量傷亡引發疫症主要發生於少數疾病:鼠疫、霍亂、傷寒、肺癆、炭疽熱和天花。如前所述,這些病毒存在於受災者其情況與一般大眾相同。而且,雖然以上的疾病有一些是有高度傳染性,其病媒在人死去後不能長時期生存。因此,因為接觸屍體而受感染疫症的機會不大。如水源因屍體腐壞而變壞,最常見的是胃腸炎疾病,而大眾一般會棄而不用受污染的水源。

處理屍體

慣常處理屍體的病理學家和殮房員工的職業風險是眾所周知,災後處理屍體面對的風險大致上也不會有所不同。但是,因意外和災難導致大量傷亡,參與收集、運輸、儲存和處置屍體需要大量人手,包括軍人、救援人員、志願者和許多以前沒有處理屍體的人員。沒有醫學文獻說明這些人員的感染風險,大概可視之為與一般公共安全人員(例如醫療急救人員、消防員、警察等)和殯儀員工的風險相若,他們的日常工作都會暴露於處理屍體時可能受感染。最有可能是由血液傳播的病毒、腸道病原體和結核分枝桿菌感染。

血液傳播的病毒

因血液傳播的病毒而受感染,這要視乎傷亡者的受感染狀況(與一般大眾相若),接觸的機率和方式;如果是乙型肝炎,就要看接觸者是否曾接受防疫注射。在許多開發中國家,尤其是撤哈拉以南非洲、東南亞、中東、太平洋地區和拉丁美洲一些國家,乙型肝炎的長期發病率約為8% 至10%。感染丙型肝炎的全球人口約有3%;發病率最高的是非洲(5.3%)、地中海東部 (4.6%)、太平洋西部 (3.9%)以及東南亞 (2.2%):美洲(1.7%) 和歐洲(1.0%)的發病率最低。

在一些非洲國家,14–45歲年齡群的愛滋病發病率高達30%至40%;亞洲、東歐和西歐只有約0.1%,而拉丁美洲和加勒比區是介乎0.1%至6%。感染因血液傳播的病毒,可能是因為直接接觸破損皮膚,或皮膚沒有破損而被骨頭或刺針刺傷,或眼、鼻、口黏膜沾染血液或體液噴灑。因為處理病者而被注射針感染的風險估計為:乙型肝炎─之前沒有防疫注射的機率有6%至30%;丙型肝炎1.8%,愛滋病0.5%。因皮膚損傷或黏膜感染的機率可能更低。重要的一點:愛滋病病毒可以在屍體存活較長時間(如儲存於2 °C,可長達16天),而在死後六天解剖,亦可從骨頭、脾臟、腦部、骨髓和淋巴結中得出愛滋病病毒。

腸道感染

因為屍體排漏糞屎,處理屍體者接觸腸道生物,機會比血液傳播的病毒為高。直接接觸死傷者軀體和骯髒衣物,可以透過排洩物傳到口部;亦有可能污染擔架和運輸、儲存工具。但是腸胃微生物不能長時期存活在屍體腐壞或溺浸多時的環境中。

肺癆

每年全球人口約有1%感染肺癆,在開發中國家的比率較高,尤其是非洲和亞洲;感染愛滋病增加亦導致肺癆的發病率增加。。美國的一項研究指出殯儀人員的肺癆感染率高於平均(標準感染比例為3.9;信賴區間95%的感染比例為2.2 to 6.3),肺癆發病率亦較高(相對發病比例為299;信賴區間95%的發病比例為82 to 766)。這似乎說明即使胸腹沒有剖開,因處理屍體而感染肺癆是較高。接觸可能是因為屍體體液積聚於胸腹,汩汩從口鼻流出,以及肌肉組織和器官的皮膚接觸。此外,移運屍體時可能導致胸腹內的空氣排出。與長期處理屍體,感染肺癆機率較高的殯儀人員相比,災後救援人員一次性處理屍體面對的風險應較低。另一方面,臨時殮房堆積大量屍體又增加了感染的風險:一旦結核分枝桿菌在空氣中浮沉,可以存活一段時期。要減輕感染肺癆的風險,可以在移運屍體時遮掩屍體口部,以及確保臨時殮房通風良好。

減少感染風險

一些簡單步驟可以減少處理屍體時受感染的風險。考慮到許多救災人員沒有處理屍體的經驗,他們必須注意遵守一些有關風險和預防的措施。救災人員必須用手套,全面預防體液和腸胃流液,尤其是屍體已經腐爛。已使用的手套必須集中收集和適當處理。如手套不是一次性使用,必須清潔和消毒。要避免交差感染,救災人員不能用已污染的手套處理個人物品;處理一個或一組屍體後應更換手套。

只有在預計可能有大量血液濺射的情況下,才需要其他的個人保護措施包括眼罩、保護袍和面罩。一般在災後處理屍體時,以上的個人保護措施不是必要。處理屍體後,進食前要先洗手;使用過的器材例如衣物、擔架和運輸工具必須以消毒液清洗。屍袋進一步減少感染的風險,方便運輸已腐爛的屍體,但這阻礙屍體降溫,加劇腐爛的速度,尤其是天氣炎熱。

乙型肝炎防疫注射有助避免感染,接種後一星期有效程度達70%至80%。之前有接種卡介苗的可能對肺癆感染租有保護。

處理屍體.

災後處理屍體是大問題。動物死後屍體很快就腐爛,又沒有足夠的儲存設備。人們關注屍體「傳染疾病」和屍臭,往往在確認遺體前急就章,沒有規劃就處理屍體,採取沒有必要的預防措施,例如集體下葬和添加含氯石灰作為「消毒劑」。

火葬

正常情況下,人們以土葬或火葬處理遺體。火葬可以完全消毒遺體,但需要特殊器具和大量燃料,以達到要求的高溫(約650 °C)和足夠時間(一般是2.5–3小時)。在災後環境中,這是不切實際的。土葬是唯一可行辦法,日後亦可挖出重新埋葬。

土葬

客觀的看,土葬是堆填的一種形式。研究所得,墳場的地下水會因為細菌而污染,主要原因是雨水滲透土地接觸到遺體。病原體被封鎖在地下水位以上的泥土,最終因為缺乏養料而死去。泥土濕度低,溫度高,酸鹼值(正常值為6至7)會加快病原體死去的速度。泥土溫度上升10 °C,病原體死去的速度倍增。

土葬地點因為泥土翻鬆,含氣量較高有助好氧性分解,但也導致表面水滲透至墓地。這可能有助病原體存活,但亦加快了屍體腐解,產生熱能和改變泥土的鹼性,加速病原體死亡。熱能產生的程度關乎埋葬的深度。蓋掩土層只有0.3 米,幾天內溫度已相當高;土層較厚(1.2米),則需時幾星期。多人合葬的公墓,其腐爛情況和特點沒有研究資料。

在澳洲、巴西和美國,研究發現墳場的地下水受到與腐壞過程有關的生物污染,主要是銅綠假單胞菌(綠膿桿菌)、鏈球菌群這些病原體,以及梭狀芽孢桿菌,但沒有糞便大腸桿菌群。研究亦發現微生物隨著距離而迅速減少。

對土葬的建議

雖然已證明墳地附近會被微生物污染,但因其除著距離而迅速減少,這看來不會對公共衛生構成重大影響。但在慎重選擇墓地時,依然要考慮幾方面。低孔隙度低滲透率的泥質砂岩可能令病原體在表層泥土積累。如果土質是這樣,地下水位必須深於2.5米,以容納一般深度為1.8米的墓葬層和0.7米的掩蓋土層。這些條件要因應土質的孔隙度和滲透率而調整。

為保護水源,墳地距離水道、水井等不得少於250米。這不是劃一的標準,選擇墳地的距離要考慮到當地的水文地質條件和社區人士的意見。

總結

沒有證據指災後的屍體對大眾做成瘟疫的威脅。災民的瘟疫威脅不會大於一般人口,因此風險不大。戰禍傷亡大概也是如此(有別於生物戰、化學戰和輻射戰)。但是處理屍體的人員面對經血液傳染病毒、腸道感染和肺癆的風險較高。遵守一些簡單的衛生措施會大大減少這方面的風險:例如洗手,注重個人衛生,有適合的工具(手套,屍包等)。

災難過後,可能要徵召許多沒有這些知識的人們參與救援,地方政府可能也不太清楚。可能的話,埋葬死者應盡可能遵照當地習俗。有大量傷亡,土葬是比較可行的方法;選點妥當,也不會污染水源。掌握正確知識,可以避免錯誤處理屍體。

討論問題

1. 葬禮有什麼社會和文化意義?
2. 作者任職「泛美洲醫藥組織Pan American Health Organization」,他提出的見解知你的認知是否有衝突?
3. 以四川大地震為例,政府處理災區屍體的情況如何?和文章提到的有什麼不同?

(三)政府在災難救援工作的作用

引言

六十多年前,諾貝爾得獎人海耶克(Friedrich Hayek)發表鴻文《社會的知識之應用The Use of Knowledge in Society》(1945),認定社會協調的問題:

「理性經濟秩序其問題的特點,取決於對當前環境的認識,而這些知識永遠不會是存在於集中和綜合的形式,而是分散於個別人士熟知,不完整,又往往互相矛盾的知識。因此社會的經濟問題不僅是如何分配「賦予」資源──如果「賦予」的意思是一方執意解決由這些「數據」定義的問題。社會的經濟問題是如何取得和運用社會任何一員所知道的資源,以求達致這些個人才明白的相對重要目標。簡而言之,問題是如何利用沒有任何一人一方掌握的全部知識。」

海耶克的洞識後來被稱為「知識的問題」,強調社會組織的兩個中心特點。其一,每一社會面對「知識分工」,在許多方面等同「勞工分工」。資訊是碎裂、分歧、往往不能言傳、由組成社會的許多個人分別掌握。其二,社會協調先要克服的頭號障礙,是如何搜集這些零碎資訊,形成人們可以利用的形式,方便彼此達致他們的目標。

本文利用海耶克有關協調社會活動必然要解決基本的「知識問題」這卓見來探討自然災害的管理。文章強調災難管理和在「正常」經濟中協調人們的活動並無不同。災難過後,一方是「救援需求者」:急需撤離、醫療照護以及食物、庇護所等救援物資。另一方是「救援提供者」:提供物資和專業知識。兩方形成一個分散,本地和往往未能通傳的資訊「市場」。救援需求者知道什麼時候需要什麼援助,以及需要的數量,但不是必然知道誰人有他們需要的救援物資和如何取得。同樣地,救援提供者知道他們有什麼救援物資,知道可以如何幫忙,但可能不知道究竟是否有救援的需求,即使知道也不清楚需要什麼,誰人需要,什麼地方需要和需要的數量。

本文強調一如「正常」情況的成功社會協調,有效的災難救援管理也必須解決海耶克的知識問題。有效的災難管理在三方面需要有效的收集資訊。這三方面正好是災難救援管理的三個階段。第一階級是認知:是否有災難?有多嚴重?是否需要救援?第二階段是評估需求和分配:需要什麼救援物資?誰人擁有這些物資?那些災民和地點需求最迫切?第三階段是回饋和評價:災難救援活動是否運作得好?那些方面需要修正?

海耶克提出一個解決經濟決策的知識問題。資訊本質是分散性,對達致社會協調又是這麼重要,他總結要容許私營體系的零散市場參與者直接指導大部份的經濟決策。海耶克強調中央規劃沒有辦法有效率搜集和利用這些資訊:

「如果我們可以同意社會的經濟問題主要是急速適應具體時間和地點情況的變化,似乎下一步就是最終決策必須交由那些熟悉這些情況,直接了解有關改變以及即時可用於應付這些改變的資源的人們來作出。要解決問題,我們不能指望先把所有這些知識都傳遞給某一中央機構,經其綜合全部知識再發出命令。我們只能以某種非集權的形式來解決。」

利用海耶克的洞識,我們探討在三個關鍵性的災難管理資訊點上,政府與私營體系的相對能力。一如海耶克的論題,我們發現在每一點上,非集權、私人的決策有效產生有用的資訊。相對而言,集中的政治決策做不到,因為本質就是如此。

我們的分析指出,政府的自然災難管理最失敗的方面就是資訊。政府在災難救援管理中的資訊缺失,是無可避免的;災難救援管理由政府主持,必然是集中處理。即使改革災難救援管理,如果依然由政府作為主要管理者,改革必然徒勞無功。在災難救援管理中要糾正政府的資訊失效,就要清除問題的根源:政府本身。以下的討論雖然只集中於卡崔娜颶風(Katrina)案例,我們分析的資訊議題對災難救援管理提供一般性的教訓。

第一個資訊點:什麼災難?

資訊,基本上是視乎建立資訊的制度背景。所有制度都建立一些資訊,但少有建立一些可用於協調暫時在空間分隔的提供者和需求者。在災難救援的情況,首要的資訊是確定是否有發生災難,以及是否需要救援。這似乎是很簡單的一回事。但當災難救援管理是政治掛帥和主導,就不是那麼一回事。在過去十年,美國政府宣告為「災難」的事件,大部份與氣象有關,例如嚴重雷暴、刮風、降雪等;人民並不認為是災難。而另一方面,看來是巨大災難的事件沒有宣告為災難。認定災難事件的流程不是簡單的事。當災難救援由政府集中管理,必然變得官僚化。政府成立專門機構處理災難救援,例如聯邦應急管理署(FEMA-Federal Emergency Management Agency) 。這些機構又附屬於一些部門,部門又有其官僚制度。在這重重叠叠的官僚架構中,每一層都有一個政治決策者,建議行動必須得到他批準才可以呈上高層,如此類推,直至最終交由最高層拍板。在美國,要等到總統下令宣告「災難事件」,FEMA才可以採取行動。由政府管理的活動,官僚制度是必須和無可避免的。必須,是因為政府官僚制度沒有最高指示。在私營體系中,最高指示就是「盈利」;管理人員只有一個使命,一個規矩:爭取最大盈利。

政府機構完全不是這回事。政府機構不追求盈利,也沒有什麼可以出售,不能以「要賺錢,不虧本」來指引管理人員,只能以其他機制來監督,確保下屬遵命而為。這種政治機制就是官僚制度,以詳盡的程序來指引和監察管理人員的行為。

雖然官僚制度在政府運作中有其必然的地位,但效果不是必然正面的。下情上達要通過詳盡的程序,可以避免官僚的行動彼此衝突,但拖延了政府活動和資訊披露。以宣告災難的流程為例,直至整個流程完結,政府才可能宣告有災難;政府未有宣告災難,政府機構不能投入救災。雖然「災難」已為傳媒廣泛報導,情況也是如此。民間的「災難認知」不等同政府和官僚的「災難認知」。

官僚制度形成的「知識金字塔」嚴重限制了利用政府資源可以達成的目標:如任務需要多方協調,限制程度就越大,效率就更差勁。要注意這只是限制了可以做的事情,不是限制官僚的可能膨脹。

2005年8月29日,颱風Katrina吹襲美國南部新奧爾良市,民眾,傳媒,政府官員全都嚴陣以待風災過後的救援工作,但主要政府官員不是。國土安全部部長在颱風登陸後36小時才宣布颱風Katrina為「對全國有影響的事件」;其實在兩天前國家颱風中心已預測颱風會直接吹襲墨西哥灣。以上的一切都可以用官僚制度形成的「知識金字塔」來解釋。

政府官員未能掌握災區的瞬息變化。Katrina登陸後,FEMA總裁是透過電視報導才知道災民已轉移臨時收容地點。有些頭腦清晰的政府官員沒有等待FEMA的指令,立即進行救災行動。甚至加拿大的救援隊伍到達災場比FEMA救援隊還要早。

私營企業的表現又如何?Home Depot(家居裝修材料連鎖店)在Katrina吹襲前,已把大量高需求貨品(發電機、電筒、電池、木材等)運到災區。電話公司設置流動訊號站,發電機和燃料。保險公司職員進駐災區,設立熱線。為什麼私營企業的反應這樣迅速?萬事離不了一個「錢」字。只要有賺錢機會,喝頭啖湯的就大賺特賺。即使非營利機構同樣有動力盡早確認災難的「機會」,越早進入災區,就越大機會吸引捐款。市場中的顧客可以「退出」,大眾同樣可以把捐款投向其他機構。非營利機構反應慢,捐款退出;私營企業反應慢,盈利退出。反之,政府處理失策,民選官員日後可能捐失選票,但民眾不能退出「政府」。

第二個資訊點:需要什麼?誰人需要?

確認災難後,最需要的知識是「需要什麼?誰人需要?誰人可以滿足這些需要?」有些災民需要食水、有人需要遮身之所、有人需要食物。但不同地區的需求是否相同?所有災民都有基本需求,但需求的數量和緊急程度不同。屋頂救援,大批人遷移等等,這些可能未有預期的特別需求都要處理。要記住一點:民眾有他們才知道的資源,可以解決災後的不同問題。

首先考慮私營體系的參與者是如何得知這些資訊。在市場中,提供者和需求者的互動,產生不同貨品和服務的市場價格。海耶克指出,價格傳達當地提供和需求情況的資訊,告知提供者那裡的需求最大,告知需求者增加(供給大於需求,價格降低)或減少消費(需求大於供給,價格提高)。

慈善團體也需要市場價格的指引。沒有市場價格,寶貴資源可能投入不是最急切的需求。捐款者要求捐款用得其所;如慈善團體不能滿足這要求,很快就沒有捐款了。私營企業的慈善投入同樣會計算效益,要求投入可以得出最大效益:這一回是企業的聲譽,下一回是利潤。

沃爾瑪Wal-Mart很快就回應需求,很快就開門做生意,以「每日最低價」向救援人員和災民提供所需,部份是免費贈送。沃爾瑪捐出了二千萬美元的物資,包括電鋸、水靴、床單、衣物,食水,冰塊…。災民認為取得沃爾瑪的物資比取得政府救助容易。

政府分配救援物資是一個政治流程,不會產生價格指標,也沒有誘因小心處置物資(不是自己的)和分發災民(不知道需求)。FEMA處理物資分配是一場悲痛的鬧劇。救援工作展開第一個星期,FEMA拒絕運送流動房屋、發電機、食水、燃料,拒絕火車和巴士運送災民離開災區。FEMA的醫療隊人手單薄,但沒有安排志願醫療隊到災區。其他的資源錯配,錯送的故事比比皆是。這些烏龍事件,不是FEMA獨尊,其他政府部門都有糊塗帳。

第三個資訊點:我們做的是否奏效?

確認災難後,知道需要什麼?誰人需要?誰人可以滿足這些需要?救災行動展開。最後,我們要知道救災行動是否達成預期目標?是否幫助到有需求的災民?。

私營企業又如何組織災後工作?答案很簡單:滿足市場需求。風災過後,治安失靈;私人保安公司乘時提供服務。在路易斯安那州,災後兩星期,提供私人保安的公司由185 間增至235。非營利團體也要在市場競爭。一位志願者Lily Duke災後獨自帶著一貨車的食物來到災區,著手分發給需求最大的災民。因為安排得當,一人行動很快就擴展到三個派發中心,每天服務二萬人。Carnival郵輪公司立即把郵輪停泊在災區,把觀光客的艙位租給救援人員。

政府的災後安置工作又如何?沒有市場價格作為指引,FEMA的災後安置工作是長官決定。舉一個例子,2005年8至10月間,FEMA用13億美元裝置95,000所流動房屋;因為選址問題,有些流動房屋平整地盤的費用是流動房屋價格的兩倍。到10月尾,流動房屋只有17%有人入住,安置每個家庭的成本大概是$125,000-$200,000。當時該區大約有一百萬間出租房空置,房租是每月700美元。沒有價格作為指標,官員很難為救災工作客觀評價。

總結


海耶克的(1945)鴻文,其洞見是「非集權」市場活動產生資訊,可以用來協調市場參與者的不同目標和活動。當政府進入市場,中央計劃取代價格,資訊生產變得不及時,不準確、甚或沒有。因此,中央計劃不能有效協調各有不同天賦條件、需求、慾望的個體的決策。在五年計劃中這行不通,在災後救援也行不通。FEMA也好,其他執行救災工作的機構也好,都難以避免這個資訊問題。救災,一如其他需要協調眾人行為的決策,需要大大小小市場的資訊,只有這些資訊才能指引行動以最合乎經濟的方法滿足需求。只有資訊才能確定救災工作是否有效。沒有資訊,沒有協調。

討論過市場如何創造這些資訊以及採取行動的誘因,又討論到政府沒有能力創造。我們要重新思考災後救援。修修補補政府的救災架構於事無補。我們要考慮最急進的最後一步:政府要放棄作為救災「資訊中心」的功能,交由市場協調。

從Katrina案例可見,私營體系和慈善團體都比政府做得好。私營體系証明在無一個資訊點都能夠產生和取得資訊。以上的概述指出,美國政府的資訊失靈,是Katrina救援失敗的主因。不稱職的主管人員,令問題惡化,但不是海耶克所謂「知識問題」的主因。把FEMA撥入國土安全部,或是歸入另一個更大的救災部門(2006年參議院的建議)都不是解決基本問題的良方。

討論問題

1. 「修修補補政府的救災架構於事無補。我們要考慮最急進的最後一步:政府要放棄作為救災「資訊中心」的功能,交由市場協調。」救災工作是否真的能夠交給市場?

2. 文章是否有足夠證據說明在救災工作中,市場價格發揮作用?

3. 「從Katrina案例可見,私營體系和慈善團體都比政府做得好。」這結論美國社會大致認同。個中原因是否如作者指出的「資訊失靈」?或是有其他原因?市場力量是否可以糾正?

(一)外國援助:節譯自‘Stop Propagating Disaster Myths’ by Dr. Claude de Ville de Goyet
(二)災區的屍體與公共衛生:節譯自‘Infectious disease risks from dead bodies following natural disasters’ by Oliver Morgan
(三)政府在災難救援工作的作用:節譯自‘The Use of Knowledge in Natural Disaster Relief Management’ by Russell S. Sobel and Peter T. Leeson
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文章BW Book Worm » 週五 5月 23, 2008 2:22 pm

译注:中国接连天灾,新闻报导不绝如缕。网上不缺灾难救援的资讯,以下选译的是少见有提到的灾难救援的一些误区。文章的主题有三点:(一)外国援助往往不合时宜;(二)灾区的尸体不会严重影响公共卫生;(三)政府在灾难救援不应起主导作用。三篇文章的观点与一般「想当然」的观点不同。发表译文不是同意或批评文章的观点,而是提出不同的思维,大家讨论讨论。

第三篇译文作者发挥海耶克1945年的鸿文〈社会的知识之应用The Use of Knowledge in Society〉的论点,套用在救灾的环境。海耶克一文是人文科学经典文作。在讨论第三篇文章前,建议先研读〈社会的知识之应用〉


(一)外国援助

外国援助往往不合时宜

天灾过后,认为当地灾民孤立无援,要等待西方国家救助,是错觉。大多数幸存者是因为得到邻居和当地政府救助而获救,只有极少数是得助于外国救援队。西方医疗队不一定适合和适应当地条件。

受灾国家得到外国援助,如果是投向真正的问题会很有用。不幸的是过多的援助投入了不是最迫切的问题或「迷思」。最常见的「迷思」是什么外间援助都需要,而且是即时需要;实际经验是不熟悉当地情况、草率,不配合受灾国的外援只会造成混乱。外国耗费大量金钱把救援队送到受灾国,而且往往过了救灾的黄金时间;当地其实已经有救援和医护人员投入救灾。外间援助最好是等到确实评估真正的需要。有些人以为大难当前,人的劣根性会表露无遗,实情是反社会行为只是极少数,大多数人都是守法和乐于助人。
另一个「迷思」是灾民受惊不能自处自救;实情刚好相反:地震过后每见志愿者联手挖掘找寻受害人。志愿者和志愿组织的跨文化的奉献使我们对人类和社会有信心。

天灾过后,几星期就会恢复正常:这是尤其致命的「迷思」。实情是灾难的效应和影响是长期的。受灾国家投入大量财源资源应付即时的难关,往往无以为继。最需要外国援助的重整基层卫生服务、供水系统、住房以及人们的生计。紧急情况过后,社会和灾民的精神问题就会浮现;灾民觉得(事实上也往往如此)被遗忘和遗弃。需求最大时,往往就是外国援助开始减少。

灾民最需要的不是旧衣物、药品、血液或血液制品、医疗队、临时医疗中心等等;他们急需的是重建安全住房、日常的医疗问题可以到诊所求诊、孩子要上学和回复正常生活。单方面输送或捐赠「不请而来」的物品是不适当,麻烦和耗费人力物力。

讨论问题
1. 外国救援队伍成本是否高于效益?
2. 如外国救援队伍成本高于效益,为什么外国政府会向受灾国建议派出救援队?

(二)灾区的尸体与公共卫生

大自然灾难后,人们往往关注到死者遗体可能带来疫症。这样的观念有时导致没有确认死者和不适当处理遗体。虽然有实证说明尸体不会带来疫症,人们对此依然避之则吉,可能只是保护自己免受疾病侵害的自然反应。大规模灾难后,人们心理不踏实,又没有处理遗体的清晰指引,往往令到救灾人员无所适从。人员和组织都不清楚尸体有什么传染病风险?对谁有风险?应采取什么预防措施?

因为不了解以上的问题,人们以急就章的方法处理遇难者的遗体,忽略了随后的心理、社会和法律问题。葬礼是人们克服「死亡」带来的负面情绪的过渡仪式,象征生活不幸的一页结束,新的一页开始。即使最简单的葬礼也有着同样的重要象征意义。因为草率处理遗体而忽略了葬礼,社会长期弥漫着挥之不去「未竟完事」的牵肠挂肚感觉,对重建社区有负面影响。因为草率处理遗体而忽略了诸如死亡证的文件处理,导致其后许多法律问题。

本文参考医学文献,探讨灾难后人们处理遗体的误区,对以上提出的问题找出答案。灾后火速处理尸体是否过于草率?

尸体有什么传染病风险?

疾病传播要有传染病媒,人们暴露于病媒以及因受染生病的宿主。因此,要从这三个角度考虑尸体的传染病风险。

人体是许多生物的宿主,只有一些会致病。尸体因微生物而腐坏,但这些微生物不是病原体。人死后,病原体失去维持生命的机制,但这不是即时的;在这期间病原体是可能传到活人。惯常处理尸体的人们,其传染病风险有(血液感染)乙型肝炎、丙型肝炎、爱滋病感染;(胃肠炎类别)轮状病毒腹泻弯、曲菌肠炎、沙门氏菌病、肠内热(伤寒及副伤寒)、大肠杆菌、甲型肝炎、杆菌性痢疾(志贺氏菌病)和霍乱;(呼吸感染)肺痨;以及A族链球菌感染、传染性海绵状脑病(例如库贾氏病Creutzfeldt-Jakob disease)、以及可能有脑膜炎和败血症(尤其是脑膜炎球菌)。

那么,因灾的死难者是否有这些感染病毒?一般而言,死难者是因为外伤、烧伤或遇溺而死亡;他们实际上有感染疾病(脑膜炎和败血症)或是罕见疾病(例如库贾氏病)的程度,不会高于当地一般人口。如果死难者有病,更有可能的是因为长期感染血液传播病毒(乙型肝炎病毒、丙型肝炎病毒、爱滋病病毒)、肠道病原体以及可能有结核分枝杆菌。

对大众的风险

从历史来看,因大量伤亡引发疫症主要发生于少数疾病:鼠疫、霍乱、伤寒、肺痨、炭疽热和天花。如前所述,这些病毒存在于受灾者其情况与一般大众相同。而且,虽然以上的疾病有一些是有高度传染性,其病媒在人死去后不能长时期生存。因此,因为接触尸体而受感染疫症的机会不大。如水源因尸体腐坏而变坏,最常见的是胃肠炎疾病,而大众一般会弃而不用受污染的水源。

处理尸体

惯常处理尸体的病理学家和殓房员工的职业风险是众所周知,灾后处理尸体面对的风险大致上也不会有所不同。但是,因意外和灾难导致大量伤亡,参与收集、运输、储存和处置尸体需要大量人手,包括军人、救援人员、志愿者和许多以前没有处理尸体的人员。没有医学文献说明这些人员的感染风险,大概可视之为与一般公共安全人员(例如医疗急救人员、消防员、警察等)和殡仪员工的风险相若,他们的日常工作都会暴露于处理尸体时可能受感染。最有可能是由血液传播的病毒、肠道病原体和结核分枝杆菌感染。

血液传播的病毒

因血液传播的病毒而受感染,这要视乎伤亡者的受感染状况(与一般大众相若),接触的机率和方式;如果是乙型肝炎,就要看接触者是否曾接受防疫注射。在许多开发中国家,尤其是撤哈拉以南非洲、东南亚、中东、太平洋地区和拉丁美洲一些国家,乙型肝炎的长期发病率约为8% 至10%。感染丙型肝炎的全球人口约有3%;发病率最高的是非洲(5.3%)、地中海东部 (4.6%)、太平洋西部 (3.9%)以及东南亚 (2.2%):美洲(1.7%) 和欧洲(1.0%)的发病率最低。

在一些非洲国家,14–45岁年龄群的爱滋病发病率高达30%至40%;亚洲、东欧和西欧只有约0.1%,而拉丁美洲和加勒比区是介乎0.1%至6%。感染因血液传播的病毒,可能是因为直接接触破损皮肤,或皮肤没有破损而被骨头或刺针刺伤,或眼、鼻、口粘膜沾染血液或体液喷洒。因为处理病者而被注射针感染的风险估计为:乙型肝炎─之前没有防疫注射的机率有6%至30%;丙型肝炎1.8%,爱滋病0.5%。因皮肤损伤或粘膜感染的机率可能更低。重要的一点:爱滋病病毒可以在尸体存活较长时间(如储存于2 °C,可长达16天),而在死后六天解剖,亦可从骨头、脾脏、脑部、骨髓和淋巴结中得出爱滋病病毒。

肠道感染

因为尸体排漏粪屎,处理尸体者接触肠道生物,机会比血液传播的病毒为高。直接接触死伤者躯体和骯脏衣物,可以透过排泄物传到口部;亦有可能污染担架和运输、储存工具。但是肠胃微生物不能长时期存活在尸体腐坏或溺浸多时的环境中。

肺痨

每年全球人口约有1%感染肺痨,在开发中国家的比率较高,尤其是非洲和亚洲;感染爱滋病增加亦导致肺痨的发病率增加。。美国的一项研究指出殡仪人员的肺痨感染率高于平均(标准感染比例为3.9;信赖区间95%的感染比例为2.2 to 6.3),肺痨发病率亦较高(相对发病比例为299;信赖区间95%的发病比例为82 to 766)。这似乎说明即使胸腹没有剖开,因处理尸体而感染肺痨是较高。接触可能是因为尸体体液积聚于胸腹,汩汩从口鼻流出,以及肌肉组织和器官的皮肤接触。此外,移运尸体时可能导致胸腹内的空气排出。与长期处理尸体,感染肺痨机率较高的殡仪人员相比,灾后救援人员一次性处理尸体面对的风险应较低。另一方面,临时殓房堆积大量尸体又增加了感染的风险:一旦结核分枝杆菌在空气中浮沉,可以存活一段时期。要减轻感染肺痨的风险,可以在移运尸体时遮掩尸体口部,以及确保临时殓房通风良好。

减少感染风险

一些简单步骤可以减少处理尸体时受感染的风险。考虑到许多救灾人员没有处理尸体的经验,他们必须注意遵守一些有关风险和预防的措施。救灾人员必须用手套,全面预防体液和肠胃流液,尤其是尸体已经腐烂。已使用的手套必须集中收集和适当处理。如手套不是一次性使用,必须清洁和消毒。要避免交差感染,救灾人员不能用已污染的手套处理个人物品;处理一个或一组尸体后应更换手套。

只有在预计可能有大量血液溅射的情况下,才需要其他的个人保护措施包括眼罩、保护袍和面罩。一般在灾后处理尸体时,以上的个人保护措施不是必要。处理尸体后,进食前要先洗手;使用过的器材例如衣物、担架和运输工具必须以消毒液清洗。尸袋进一步减少感染的风险,方便运输已腐烂的尸体,但这阻碍尸体降温,加剧腐烂的速度,尤其是天气炎热。

乙型肝炎防疫注射有助避免感染,接种后一星期有效程度达70%至80%。之前有接种卡介苗的可能对肺痨感染租有保护。

处理尸体.

灾后处理尸体是大问题。动物死后尸体很快就腐烂,又没有足够的储存设备。人们关注尸体「传染疾病」和尸臭,往往在确认遗体前急就章,没有规划就处理尸体,采取没有必要的预防措施,例如集体下葬和添加含氯石灰作为「消毒剂」。

火葬

正常情况下,人们以土葬或火葬处理遗体。火葬可以完全消毒遗体,但需要特殊器具和大量燃料,以达到要求的高温(约650 °C)和足够时间(一般是2.5–3小时)。在灾后环境中,这是不切实际的。土葬是唯一可行办法,日后亦可挖出重新埋葬。

土葬

客观的看,土葬是堆填的一种形式。研究所得,坟场的地下水会因为细菌而污染,主要原因是雨水渗透土地接触到遗体。病原体被封锁在地下水位以上的泥土,最终因为缺乏养料而死去。泥土湿度低,温度高,酸碱值(正常值为6至7)会加快病原体死去的速度。泥土温度上升10 °C,病原体死去的速度倍增。

土葬地点因为泥土翻松,含气量较高有助好氧性分解,但也导致表面水渗透至墓地。这可能有助病原体存活,但亦加快了尸体腐解,产生热能和改变泥土的碱性,加速病原体死亡。热能产生的程度关乎埋葬的深度。盖掩土层只有0.3 米,几天内温度已相当高;土层较厚(1.2米),则需时几星期。多人合葬的公墓,其腐烂情况和特点没有研究资料。

在澳洲、巴西和美国,研究发现坟场的地下水受到与腐坏过程有关的生物污染,主要是铜绿假单胞菌(绿脓杆菌)、链球菌群这些病原体,以及梭状芽孢杆菌,但没有粪便大肠杆菌群。研究亦发现微生物随着距离而迅速减少。

对土葬的建议

虽然已证明坟地附近会被微生物污染,但因其除着距离而迅速减少,这看来不会对公共卫生构成重大影响。但在慎重选择墓地时,依然要考虑几方面。低孔隙度低渗透率的泥质砂岩可能令病原体在表层泥土积累。如果土质是这样,地下水位必须深于2.5米,以容纳一般深度为1.8米的墓葬层和0.7米的掩盖土层。这些条件要因应土质的孔隙度和渗透率而调整。

为保护水源,坟地距离水道、水井等不得少于250米。这不是划一的标准,选择坟地的距离要考虑到当地的水文地质条件和社区人士的意见。

总结

没有证据指灾后的尸体对大众做成瘟疫的威胁。灾民的瘟疫威胁不会大于一般人口,因此风险不大。战祸伤亡大概也是如此(有别于生物战、化学战和辐射战)。但是处理尸体的人员面对经血液传染病毒、肠道感染和肺痨的风险较高。遵守一些简单的卫生措施会大大减少这方面的风险:例如洗手,注重个人卫生,有适合的工具(手套,尸包等)。

灾难过后,可能要征召许多没有这些知识的人们参与救援,地方政府可能也不太清楚。可能的话,埋葬死者应尽可能遵照当地习俗。有大量伤亡,土葬是比较可行的方法;选点妥当,也不会污染水源。掌握正确知识,可以避免错误处理尸体。

讨论问题

1. 葬礼有什么社会和文化意义?
2. 作者任职「泛美洲医药组织Pan American Health Organization」,他提出的见解知你的认知是否有冲突?
3. 以四川大地震为例,政府处理灾区尸体的情况如何?和文章提到的有什么不同?

(三)政府在灾难救援工作的作用

引言

六十多年前,诺贝尔得奖人海耶克(Friedrich Hayek)发表鸿文《社会的知识之应用The Use of Knowledge in Society》(1945),认定社会协调的问题:

「理性经济秩序其问题的特点,取决于对当前环境的认识,而这些知识永远不会是存在于集中和综合的形式,而是分散于个别人士熟知,不完整,又往往互相矛盾的知识。因此社会的经济问题不仅是如何分配「赋予」资源──如果「赋予」的意思是一方执意解决由这些「数据」定义的问题。社会的经济问题是如何取得和运用社会任何一员所知道的资源,以求达致这些个人才明白的相对重要目标。简而言之,问题是如何利用没有任何一人一方掌握的全部知识。」

海耶克的洞识后来被称为「知识的问题」,强调社会组织的两个中心特点。其一,每一社会面对「知识分工」,在许多方面等同「劳工分工」。资讯是碎裂、分歧、往往不能言传、由组成社会的许多个人分别掌握。其二,社会协调先要克服的头号障碍,是如何搜集这些零碎资讯,形成人们可以利用的形式,方便彼此达致他们的目标。

本文利用海耶克有关协调社会活动必然要解决基本的「知识问题」这卓见来探讨自然灾害的管理。文章强调灾难管理和在「正常」经济中协调人们的活动并无不同。灾难过后,一方是「救援需求者」:急需撤离、医疗照护以及食物、庇护所等救援物资。另一方是「救援提供者」:提供物资和专业知识。两方形成一个分散,本地和往往未能通传的资讯「市场」。救援需求者知道什么时候需要什么援助,以及需要的数量,但不是必然知道谁人有他们需要的救援物资和如何取得。同样地,救援提供者知道他们有什么救援物资,知道可以如何帮忙,但可能不知道究竟是否有救援的需求,即使知道也不清楚需要什么,谁人需要,什么地方需要和需要的数量。

本文强调一如「正常」情况的成功社会协调,有效的灾难救援管理也必须解决海耶克的知识问题。有效的灾难管理在三方面需要有效的收集资讯。这三方面正好是灾难救援管理的三个阶段。第一阶级是认知:是否有灾难?有多严重?是否需要救援?第二阶段是评估需求和分配:需要什么救援物资?谁人拥有这些物资?那些灾民和地点需求最迫切?第三阶段是回馈和评价:灾难救援活动是否运作得好?那些方面需要修正?

海耶克提出一个解决经济决策的知识问题。资讯本质是分散性,对达致社会协调又是这么重要,他总结要容许私营体系的零散市场参与者直接指导大部份的经济决策。海耶克强调中央规划没有办法有效率搜集和利用这些资讯:

「如果我们可以同意社会的经济问题主要是急速适应具体时间和地点情况的变化,似乎下一步就是最终决策必须交由那些熟悉这些情况,直接了解有关改变以及即时可用于应付这些改变的资源的人们来作出。要解决问题,我们不能指望先把所有这些知识都传递给某一中央机构,经其综合全部知识再发出命令。我们只能以某种非集权的形式来解决。」

利用海耶克的洞识,我们探讨在三个关键性的灾难管理资讯点上,政府与私营体系的相对能力。一如海耶克的论题,我们发现在每一点上,非集权、私人的决策有效产生有用的资讯。相对而言,集中的政治决策做不到,因为本质就是如此。

我们的分析指出,政府的自然灾难管理最失败的方面就是资讯。政府在灾难救援管理中的资讯缺失,是无可避免的;灾难救援管理由政府主持,必然是集中处理。即使改革灾难救援管理,如果依然由政府作为主要管理者,改革必然徒劳无功。在灾难救援管理中要纠正政府的资讯失效,就要清除问题的根源:政府本身。以下的讨论虽然只集中于卡崔娜飓风(Katrina)案例,我们分析的资讯议题对灾难救援管理提供一般性的教训。

第一个资讯点:什么灾难?

资讯,基本上是视乎建立资讯的制度背景。所有制度都建立一些资讯,但少有建立一些可用于协调暂时在空间分隔的提供者和需求者。在灾难救援的情况,首要的资讯是确定是否有发生灾难,以及是否需要救援。这似乎是很简单的一回事。但当灾难救援管理是政治挂帅和主导,就不是那么一回事。在过去十年,美国政府宣告为「灾难」的事件,大部份与气象有关,例如严重雷暴、刮风、降雪等;人民并不认为是灾难。而另一方面,看来是巨大灾难的事件没有宣告为灾难。认定灾难事件的流程不是简单的事。当灾难救援由政府集中管理,必然变得官僚化。政府成立专门机构处理灾难救援,例如联邦应急管理署(FEMA-Federal Emergency Management Agency) 。这些机构又附属于一些部门,部门又有其官僚制度。在这重重叠叠的官僚架构中,每一层都有一个政治决策者,建议行动必须得到他批准才可以呈上高层,如此类推,直至最终交由最高层拍板。在美国,要等到总统下令宣告「灾难事件」,FEMA才可以采取行动。由政府管理的活动,官僚制度是必须和无可避免的。必须,是因为政府官僚制度没有最高指示。在私营体系中,最高指示就是「盈利」;管理人员只有一个使命,一个规矩:争取最大盈利。

政府机构完全不是这回事。政府机构不追求盈利,也没有什么可以出售,不能以「要赚钱,不亏本」来指引管理人员,只能以其他机制来监督,确保下属遵命而为。这种政治机制就是官僚制度,以详尽的程序来指引和监察管理人员的行为。

虽然官僚制度在政府运作中有其必然的地位,但效果不是必然正面的。下情上达要通过详尽的程序,可以避免官僚的行动彼此冲突,但拖延了政府活动和资讯披露。以宣告灾难的流程为例,直至整个流程完结,政府才可能宣告有灾难;政府未有宣告灾难,政府机构不能投入救灾。虽然「灾难」已为传媒广泛报导,情况也是如此。民间的「灾难认知」不等同政府和官僚的「灾难认知」。

官僚制度形成的「知识金字塔」严重限制了利用政府资源可以达成的目标:如任务需要多方协调,限制程度就越大,效率就更差劲。要注意这只是限制了可以做的事情,不是限制官僚的可能膨胀。

2005年8月29日,台风Katrina吹袭美国南部新奥尔良市,民众,传媒,政府官员全都严阵以待风灾过后的救援工作,但主要政府官员不是。国土安全部部长在台风登陆后36小时才宣布台风Katrina为「对全国有影响的事件」;其实在两天前国家台风中心已预测台风会直接吹袭墨西哥湾。以上的一切都可以用官僚制度形成的「知识金字塔」来解释。

政府官员未能掌握灾区的瞬息变化。Katrina登陆后,FEMA总裁是透过电视报导才知道灾民已转移临时收容地点。有些头脑清晰的政府官员没有等待FEMA的指令,立即进行救灾行动。甚至加拿大的救援队伍到达灾场比FEMA救援队还要早。

私营企业的表现又如何?Home Depot(家居装修材料连锁店)在Katrina吹袭前,已把大量高需求货品(发电机、电筒、电池、木材等)运到灾区。电话公司设置流动讯号站,发电机和燃料。保险公司职员进驻灾区,设立热线。为什么私营企业的反应这样迅速?万事离不了一个「钱」字。只要有赚钱机会,喝头啖汤的就大赚特赚。即使非营利机构同样有动力尽早确认灾难的「机会」,越早进入灾区,就越大机会吸引捐款。市场中的顾客可以「退出」,大众同样可以把捐款投向其他机构。非营利机构反应慢,捐款退出;私营企业反应慢,盈利退出。反之,政府处理失策,民选官员日后可能捐失选票,但民众不能退出「政府」。

第二个资讯点:需要什么?谁人需要?

确认灾难后,最需要的知识是「需要什么?谁人需要?谁人可以满足这些需要?」有些灾民需要食水、有人需要遮身之所、有人需要食物。但不同地区的需求是否相同?所有灾民都有基本需求,但需求的数量和紧急程度不同。屋顶救援,大批人迁移等等,这些可能未有预期的特别需求都要处理。要记住一点:民众有他们才知道的资源,可以解决灾后的不同问题。

首先考虑私营体系的参与者是如何得知这些资讯。在市场中,提供者和需求者的互动,产生不同货品和服务的市场价格。海耶克指出,价格传达当地提供和需求情况的资讯,告知提供者那里的需求最大,告知需求者增加(供给大于需求,价格降低)或减少消费(需求大于供给,价格提高)。

慈善团体也需要市场价格的指引。没有市场价格,宝贵资源可能投入不是最急切的需求。捐款者要求捐款用得其所;如慈善团体不能满足这要求,很快就没有捐款了。私营企业的慈善投入同样会计算效益,要求投入可以得出最大效益:这一回是企业的声誉,下一回是利润。

沃尔玛Wal-Mart很快就回应需求,很快就开门做生意,以「每日最低价」向救援人员和灾民提供所需,部份是免费赠送。沃尔玛捐出了二千万美元的物资,包括电锯、水靴、床单、衣物,食水,冰块…。灾民认为取得沃尔玛的物资比取得政府救助容易。

政府分配救援物资是一个政治流程,不会产生价格指标,也没有诱因小心处置物资(不是自己的)和分发灾民(不知道需求)。FEMA处理物资分配是一场悲痛的闹剧。救援工作展开第一个星期,FEMA拒绝运送流动房屋、发电机、食水、燃料,拒绝火车和巴士运送灾民离开灾区。FEMA的医疗队人手单薄,但没有安排志愿医疗队到灾区。其他的资源错配,错送的故事比比皆是。这些乌龙事件,不是FEMA独尊,其他政府部门都有糊涂帐。

第三个资讯点:我们做的是否奏效?

确认灾难后,知道需要什么?谁人需要?谁人可以满足这些需要?救灾行动展开。最后,我们要知道救灾行动是否达成预期目标?是否帮助到有需求的灾民?。

私营企业又如何组织灾后工作?答案很简单:满足市场需求。风灾过后,治安失灵;私人保安公司乘时提供服务。在路易斯安那州,灾后两星期,提供私人保安的公司由185 间增至235。非营利团体也要在市场竞争。一位志愿者Lily Duke灾后独自带着一货车的食物来到灾区,着手分发给需求最大的灾民。因为安排得当,一人行动很快就扩展到三个派发中心,每天服务二万人。Carnival邮轮公司立即把邮轮停泊在灾区,把观光客的舱位租给救援人员。

政府的灾后安置工作又如何?没有市场价格作为指引,FEMA的灾后安置工作是长官决定。举一个例子,2005年8至10月间,FEMA用13亿美元装置95,000所流动房屋;因为选址问题,有些流动房屋平整地盘的费用是流动房屋价格的两倍。到10月尾,流动房屋只有17%有人入住,安置每个家庭的成本大概是$125,000-$200,000。当时该区大约有一百万间出租房空置,房租是每月700美元。没有价格作为指标,官员很难为救灾工作客观评价。

总结


海耶克的(1945)鸿文,其洞见是「非集权」市场活动产生资讯,可以用来协调市场参与者的不同目标和活动。当政府进入市场,中央计划取代价格,资讯生产变得不及时,不准确、甚或没有。因此,中央计划不能有效协调各有不同天赋条件、需求、欲望的个体的决策。在五年计划中这行不通,在灾后救援也行不通。FEMA也好,其他执行救灾工作的机构也好,都难以避免这个资讯问题。救灾,一如其他需要协调众人行为的决策,需要大大小小市场的资讯,只有这些资讯才能指引行动以最合乎经济的方法满足需求。只有资讯才能确定救灾工作是否有效。没有资讯,没有协调。

讨论过市场如何创造这些资讯以及采取行动的诱因,又讨论到政府没有能力创造。我们要重新思考灾后救援。修修补补政府的救灾架构于事无补。我们要考虑最急进的最后一步:政府要放弃作为救灾「资讯中心」的功能,交由市场协调。

从Katrina案例可见,私营体系和慈善团体都比政府做得好。私营体系证明在无一个资讯点都能够产生和取得资讯。以上的概述指出,美国政府的资讯失灵,是Katrina救援失败的主因。不称职的主管人员,令问题恶化,但不是海耶克所谓「知识问题」的主因。把FEMA拨入国土安全部,或是归入另一个更大的救灾部门(2006年参议院的建议)都不是解决基本问题的良方。

讨论问题

1. 「修修补补政府的救灾架构于事无补。我们要考虑最急进的最后一步:政府要放弃作为救灾「资讯中心」的功能,交由市场协调。」救灾工作是否真的能够交给市场?

2. 文章是否有足够证据说明在救灾工作中,市场价格发挥作用?

3. 「从Katrina案例可见,私营体系和慈善团体都比政府做得好。」这结论美国社会大致认同。个中原因是否如作者指出的「资讯失灵」?或是有其他原因?市场力量是否可以纠正?

(一)外国援助:节译自‘Stop Propagating Disaster Myths’ by Dr. Claude de Ville de Goyet
(二)灾区的尸体与公共卫生:节译自‘Infectious disease risks from dead bodies following natural disasters’ by Oliver Morgan
(三)政府在灾难救援工作的作用:节译自‘The Use of Knowledge in Natural Disaster Relief Management’ by Russell S. Sobel and Peter T. Leeson
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