Ostrom: 重新規劃共享資源 (2002)

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Ostrom: 重新規劃共享資源 (2002)

文章BW Book Worm » 週五 11月 26, 2010 4:18 pm

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Ostrom論重新規劃共享資源

BW:研究公共政策,公地(共享資源)的管治是揮之不去的大問題。Hardin的鴻文〈公地的悲劇 〉 是必讀文獻。公地管治似乎難以解決。2009年諾貝爾經濟學獎得主Elinor Ostrom(與Oliver Williamson一同獲獎)多年來研究自治組織和當地管理,以保護和合理取用共享資源。

本文譯寫自兩篇文章:主要參考〈重新規劃公地〉Reformulating the commons by Elinor Ostrom, Ambiente & Sociedade - Ano V - No 10 - 1o Semestre de 2002。另一篇是Ostrom在2009年12月8日,諾貝爾經濟學獎領獎演辭〈市場與國家之外:複雜經濟體系的多中心管治〉Beyond Markets and States: Polycentric Governance of Complex Economic Systems by Elinor Ostrom

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傳統經濟學自Paul Samuelson (1954) 把世上物品分為「公」「私」兩類,一直以來就是這樣的二元化分類,符合非公即私的產權制度。公有物品由公家控制取用,私有物品由產權人決定用途。Buchanan (1965) 加入第三分類:基本上是私有的俱樂部物品club goods,由小團體建立私人團體(俱樂部),為自己人提供小規模物品或服務,彼此互不排斥,但對外人封閉;這後來改稱「收費物品toll goods」。物品的產權和使用各有特質。產權是否排外excludable:排斥沒有得到產權人同意的外來使用者。物品的取用消減程度subtractable,即是個別人士使用物品是否減少其他人士取用。因此物品可以分為四類:

私有物品:排外困難度低,取用消減程度高;例如衣食住行等物品。
收費物品:排外困難度低,取用消減程度低;例如電影院,私人會所,托兒所等。
公共物品:排外困難度高,取用消減程度低;例如社會安全,國防,知識、防火,天氣預報等等。
共享資源(公地):排外困難度高,取用消減程度高;例如地下水盆地,湖泊,灌溉系統,漁業,森林等等。
(譯註:還有身份曖昧的「反公地」資源:公家擁有,但未能發揮產權利益。參見〈反公地的悲劇:從馬克思過渡到市場的產業〉和相關資料。)

Hardin的〈公地的悲劇 〉點出問題,沒有提出解決建議。先要把公有資源區分為公共物品(公共財)public good和共享資源common-pool resource(與公地commons同義)。不是全部可消減的共享資源都必然是悲劇。如限制取用資源的成本高昂,不實際或不可能,取用共享資源可能是悲劇。Hardin引述的極度悲觀例子是開放草原。

共享資源
眾人取用的大多數大自然資源是共享資源:資源有限,一人使用會減少他人可用的資源;然而大多數共享資源數量龐大,足以供給多人同時使用;若要獨霸使用權,排斥他人使用,成本極其高昂。共享資源有大自然和人為體系例子:地下水盆地,灌溉系統,森林,牧場,大型電腦,政府和企業的財庫,以及互聯網等等。共享資源的單位有水,木材,飼料,電腦處理單元,信息單位以及預算撥款。

如資源單位有高價值,許多佔用者消耗,交換,或把資源單位作為生產過程的要素,從中得益;一人之佔用,可能為他人產生負面外部效應。不可再生資源,如石油,為眾人爭相取用,可用的資源單位大量減少,亦大大增加佔用的成本。可再生資源,如漁獲,可能在一段時間供應充足,在另一段時間過度取用,致使未能維持穩定的資源單位供給。能產生高價值資源單位的共享資源,如不受管制,開放取用,勢將過度使用,甚至可能被破壞。

共享資源的傳統理論
1950年代已有學者研究公海漁獲,其後政治經濟學家亦有分析簡單的共享資源體系,得出多項簡單假設。假設資源體系在每一時段供應大致可預測但有限的單一類資源單位,例如單一物種。假設眾多取用者的資產,技能,折現率和文化觀念都是相差無幾;亦假設取用者有完整資訊,爭取短期的最大利益。傳統理論以為人人得以進入公地取用資源,其產權只限於所取用之資源單位,可在公開競爭性市場出售。公開進入,是必然的條件。取用者無意改變,彼此互不溝通,各走各路。

譯註:折現率(貼現率)discount rate是財經用語,將未來的支付或收益折算成現值,正好是複利計算本利和的相反。一般是以市場利率作為現成的折現率,因為市場利率是反映資金的機會成本。本文提到的折現率是借用財經用語。社會決策在評估不同方案時,利用社會折現率,把各方案的成本效益折為現值。折現率愈高,折算得出的現值愈小;折現率愈低,折算得出的現值愈大。談到共享資源,折現率即是其潛在價值。如取用者心中的折現率是高值,現值就是十分之低,不值錢,隨意濫用。

學者在1950年代的研究已證明漁民各自只關注本身的邊際成本和收益,忽視本身漁獲對其他漁民和魚類將來的命運。經濟租值因而消散;經濟捕漁過度,導致生態捕漁過度。

資源經濟學、法律和一般經濟學提出這簡單共享資源的傳統理論,作為唯一理論以理解一般的共享資源。自從賽局理論(博奕論)興起,取用共享資源往往被視為一次性或只是有限度重複的「囚犯困境」賽局。這些模式有不同的表達形式,但沒有改變以下的基本理論性假設:可預測的資源單位供給,完整資訊,取用者本質大致相同,盡可能爭取最大的預期利益,彼此沒有互動,或是沒有能力改變機制。

有足夠例子說明:沒有產權以及眾多取用者各行其事,是取用者面對問題的核心。Hardin的鴻文〈公地的悲劇〉(1968)說服了許多非經濟學者這理論確實捉住了問題核心:傳統理論認為陷於社會困境的人們沒有能力自行解決問題。要解決公地的悲劇,必須要有外來權威訂立另一套制度:有認為私有產權最為有效,有認為政府擁有產權和控制才是良策。這些建議隱喻監管者行事是為了公共利益,也明白生態體系如何運作,也懂得改變制度以引導對社會最有好處的行為。有些建議是公有轉為私有。

一直以來,文獻沒有認真考慮到人們面對困境時,回應不是千篇一律。上述相關人等茫然不知所措的情況確實存在。Ostrom和其他學者的實地考研發現另一種情況是取用者本身可以組織起來,建立規則以澄清參與者的權利和責任,從而為全體建立公共物品(公共財)。這對全體取用者都有好處,無論他們是否有積極參與。這是第二層次的困境。監管眾人活動,以加強遵紀,也產生公共財;這是第三層次。既然最初的問題是因為眾多取用者彼此產生負面外部效應,這不符合傳統理論;傳統理論是要解決第二和第三層次的困境,才可以解決第一層次的問題。

一直以來,以上的傳統理論是廣泛涵蓋全部共享資源,沒有理會取用者是否有溝通和協調彼此的行為。有越來越多的研究找到實據,令人質疑是否普天之下的共享資源只有一種模式。

自我組織的共享資源管治制度
許多共享資源是比基本理論涵蓋的同一面貌取用者複雜得多。許多個案研究指出:不同環境的取用者依靠共享資源為生,會自發組織以求達致更高的產出。
在眾多生物資源中,小型和中型規模的灌溉系統最接近這些條件,最為方便調查這些關係模式。對尼泊爾小型和中型規模灌溉系統的研究發現,由農民主導管治的系統,成效與政府管治的系統有頗大分別。

尼泊爾農民大多擁有土地,但面積細小,不多於一公頃。農民有同樣的灌溉用水需求:雨季和冬季種稻,春季種植其他作物。長久以來,尼泊爾農民有權建立協會,建造和管理水務系統,以及監管和執行規則,他們是土法上馬,以低技術利用泥土、樹幹和石塊建造不穩定的渠道進水口。外國援助機構向尼泊爾政府提供大量資金,以改善灌溉系統的工程。

Lam (1998) 仔細分析尼泊爾一百五十個民辦和公辦灌溉系統,總結有三項成效業積指標:(一)灌溉系統的保養情況;(二)農民全年可用水數量;(三)系統的生產力。分折亦有算及各系統的不同環境。研究發現有幾個變項與成效業積緊密關連。如所有其他變項一樣(例如系統範圍,地勢和農民人數),對以上三項成效業積影響最大的是農民自治這因素。

因此,農民有長期擁有權,可以互相溝通,達成協議,建立監察,制裁違紀,就最有可能比政府管理的系統有較多產出,更公平分配水源,維修得更好。de los Reyes ( 1980) 研究菲律賓四十七個農民管治的灌溉系統,也有同樣的結論:只有少數幾個的業積是不及政府管治的系統。

自我管治共享資源的源起
涵蓋一切的傳統理論可以解釋取用者互不往來的情景,但未能剖析取用者有溝通,建立和維持協議以避免過度取用問題的另類情景;傳統理解也不能預測官治的適當或是私營如何改善成效。

研究這問題的學者從實地研究的結果得出一套變項,可能提高取用者自我組織的可能性,以避免開放公共資源的社會損失。

資源的本質:R1:資源可以改善,現況不是衰敗到無可挽救的地步。R2:以低廉成本可取得關於資源系統的可靠又適合的指標。R3:能方便預測資源單位的流向。R4:資源系統的規模適合現有的運輸和通訊條件,取用者對外部界限和內部微觀環境可以開發準確的知識。

取用者的本質:A1:明顯和特出依賴共享資源以維持生計。A2:取用者對資源的運作和本質,以及各自行為如何影響彼此和系統有共同理解。A3:取用者在計算從資源得到的利益,不是急於求成。A4:取用者彼此信任對方遵守承諾,禮尚往來。A5:取用者有自主權決定取用的規則,無需擔心外來權威會反對。A6:從以往參與當地組織,取用者學會一些組織經驗和領導能力。

重要的是強調這些因素是受到較高層次政制所影響。政制可以方便人民在當地自我組織:提供大自然資源的準確訊息,搭建人民解決糾紛的平台,以及有機制支持監管和懲處。在這種氛圍和環境,人民參與自我管治的積極性,是高於完全忽略資源問題或是有關管治和管理決策全交政府的其他極端情況。

再深入理解以上的各項本質如何互動,影響取用者計算成本效益,個別取用者的改革誘因(Di)必然是先計算新規則(BNi)帶來的好處是否多於舊規則(BOi) ,即是Di= BNi- Boi。如全部取用者的Di都是負數,沒有改革的誘因;如部份取用者的Di是正數,就必須考慮三種成本:C1:為訂立新規則而投入時間和精力的啟動成本。C2:採用新規則的短期成本。C3:監察和維持自治制度的長期成本。

因此,若然對全體取用者來說,全部成本(C1i+C2i+C3i) 是大於改變誘因(Di),不會有任何改變。

在實際環境中,不可能每人從改變得到的利益和成本都是均等;總的來說,有人快樂有人愁。因此,由集體選擇而改變了日常的取用規則;有人贊同有人反對制度的改變。

任何集體選擇的規則,例如全民同意、多數同意、精英管治或是一人一票,必須得到最低程度的取用者集團K c A同意採用新規則(個人k是集團K的成員)。

如Dk <= (C1k + C2k + C3k ) ,不會採用新規則。至少對一個集團K的全部成員KcA來說,Dk > ( C1k + C2k + C3k ) ,才會採用新規則。

若是有幾個集團,那一個會成形因而會採用那一套規則,這問題不在本文範圍。以上分析適用的情況,是集團企圖採用第一套規則以限制以往沒有管制的共享取用。也適用於日後要改變規則。改變制度的規則,因應實地情況而有所不同:可以由一兩領袖決定,或是眾人議事以多數票或近乎共識決定。如眾多取用者心中的利益和成本有頗大差異,有組織的集團K可能訂出對本身較有利的規則。如改變了制度,取用者認為得不償失,監管新制度的成本是高於取用者預期新制度的利益。如集團K承擔全部監管成本,而新規則又惠及集團以外的取用者,這會減輕長期的監管和制裁成本。如外部權威執行由集團K訂立的新規則,成本和利益的分配可能優惠集團K,集團以外的取用者可能有成本。

資源的本質R1會影響制度改變的成效和成本。如資源充沛,取用者不會花心思去組織什麼。如資源已是極度衰敗,組織成本高昂,又不見得有什麼好處。取用者最有可能組織起來,是他們留意到稀缺頗為嚴重。問題是這些導致資源單位減少至稀缺程度的外部衝擊,可能是突然而來,取用者未能迅速適應。

若是可以用低廉成本可取得關於資源系統的可靠又適合的指標(R2),有助取用者很快適應改變。能方便預測資源單位的流向(R3),會較易明白和處理。若然資源單位的變動是不規則又波動,取用者以及甚至科學家或政府官員,很難判斷資源存量的改變是否因為過度取用或是外部的隨機因素。小範圍的資源供應不可靠,取用者可能擴大資源範圍。資源的面積範圍(R4) 影響訂定合理邊界和監管的成本。

取用者本身的本質也影響他們預期的利益和成本。若是取用者的收入不是大部份來自這資源,組織和維持自管制度的高成本可能不值得投資(A1)。若是取用者對資源的運作和本質沒有共識(A2),很難會同意未來的聯手策略。許多共享資源涉及多物種和多產品,即使活在其中的取用者也有困難去理解資源系統的運作;知識和資訊不足,取用者可能要等到資源衰敗問題迫在眉睫才醒悟問題的存在(A3)。如資源有許多變項(R3),可能有困難去分辨那些後果是因為外部因素,那些是取用者行為所導致。如資源增長緩慢,落後於人口增長,在人們對資源問題達成共識之前,問題可能已變得嚴重。有些取用者有其他可用的資源或選擇,就不會認為值得浪費成本來解決某一共享資源的問題;這裡的資源衰敗了,他們遷移他方,以為必然有其他資源可用。

取用者彼此信任(A4),可降低未來監察和制裁的成本。在改變制度的初期,如取用者缺乏互信,可以先行小步,待經過實踐建立互信後才可以大幅度改革。自主權 (A5)可以降低組織成本。低自主權的組織會發現有些對本地規則持異議的成員向官員申訴,削弱他們的努力。自主權得到法律保障,取用者團體維護本身制度的成本會大大降低。以往有其他社會組織的經驗 (A6),有助當地參與者較為容易相信新規則,也理解可能有很多規例和策略可以達成目的。人們感覺始終是新不如舊,對外來人帶來的新規則總是半信半疑。許多共享資源頗為複雜,取用者有困難去評估不同方案的長期預計成本和效益。即使科學家也做不到準確的預測。

在現實世界中,取用者很少面對清晰的成本效益比例;在一些情況下,集體選擇的規則賦予一小撮精英份子把持權力,擋住一些為大眾帶來整體好處,但有損小圈子利益的改革。即使理論上有了共識,並不意味著大多數取用者會遵守自我管治的規則。有許多情況剛好是理論性預期的反面:除非改變一個或多個影響成本效益的變項,取用者會過度消耗資源。既然有眾多變項會影響這些成本效益,就有多個外界切入點可以提高或降低取用者的意欲,同意遵守足以產生較高社會回報的規則。社會科學家和決策者對此了解不多。

每一背景的宏觀制度結構方方面面都影響人們認知的成本效益。在許多方面,外界權威可以提高或降低自治制度的成效。此外,若是取用者集團A的活動有溢外效應影響他人,外界權威可以促成各有關集團解決矛盾,更主動參與資源管治。

研究人員和政府官員必須認識這些理論性變項。例如,取用者的生計高度依賴某一資源(A1),原因可能是位處偏僻,沒有道路進出;或是地點方便但沒有其他謀生機會,因為人們沒有培訓或是在勞工市場受到歧視。取用者對某一資源的折現率(A3)可能是低數值,所以他們心中的現值很高,為本身眼前利益而盡量利用資源;因為長久以來他們就是這樣在這裡過活,也期望子孫日後在這裡活下去。有關資源情況的指標,可能來自取用者本身的活動,或是取用者或是外界權威收集可靠訊息。資源單位的可靠性(R3)可能是因為大自然環境有明顯的定期性,或是人們建立儲備以保障歉收時依然有資源可用。取用者有自主權,可能因為弱勢政府鞭長莫及,或是有法律授權;日本的內河漁業是後者的例子。

若是參與者對組織的好處有深入認識,即使資質稍差的取用者也可以克服缺陷,開發有效的協議。關鍵因素不是取用者的本質究竟是否全部有利,而是參與者認為所產生的預期利益和成本的相對份量。所有這些變項影響取用者的預期利益和成本,但是外人很難評估,因為很難準確量化這些變項和以累積比例計算權重。這有待日後擴大研究。

共享資源自治制度的設計原則
共享資源自治制度的成績,在不同時間空間表現不同。有些經歷幾百年,有些成立不久就失敗;如上文所述,有些從來沒有組織起來。研究除了對有利自我組織的理論性變項有共同見解,對那些健全的組織得以經歷幾百年又與時並進,也總結了幾項原則。

歷史悠久的自治體系採用的規則,彼此大大不同;因此不可能有普及規則來界定組織的成員、各人取用資源的權利和數量以及各人的責任等等。但從這些規則可以總結一些原則,有助解釋這些體系何以長久維持,取用者世代遵守。
1. 邊界清晰:合資格享用資源的成員範圍明確;共享資源與周邊的社會-生態體系的邊界也明確定出。
2. 適合:取用規則的利益分配,與資源供給的成本大致相同;限制時間、地點、技術和(或)資源數量的規則吻合當地的社會和環境情況。重要的是取用者都認為規則是公平。
3. 集體選擇:受規則影響的取用者,大多數可以參與修改規則。總會有人認為規則對本身不利;若然他們沒有申訴的機會,就會找機會作弊。一旦作弊成為常規,其他人有樣學樣,執行懲處的成本大大提高,或是系統失敗告終。
4. 監察:審查資源情況和取用者行為的監察人員,是向取用者負責,或是由取用者執行監察工作。
5. 制裁分輕重:視乎違規的程度和內容,違規的取用者會受到監管人員或其他取用者從輕至重的懲處。
6. 排難解紛的機制:可能是取用者之間的糾紛,也可能是取用小團體與官員之間的糾紛。無論如何,排難解紛的機制必須是低成本和設於當地。
7. 自治組織的權利得到起碼的尊重和承認:即使沒有法律背書,最低限度是「山高皇帝遠」,政府默許。
有些共享資源是較大體系的組成部份,第8項原則適用:
8. 權責分層次:取用、供給、監察、執法、解決矛盾和管治活動分層次,各有權責。

設計原則2涉及兩方面。其一是分配利益的規則與分配成本的規則互相匹配。關鍵是參與者認為規則是公平和合法。例如:灌溉系統配水是以田地面積計算,運作和監察成本也應同樣計算。其二是兩邊規則都要匹配當地情況,例如土地、斜坡、支流數目,作物種類等等。

設計原則3是有關集體選擇的安排,以修改資源常規運作的規則。若是大多數取用者沒有參與修改這些規則,修改規則時就不能兼顧各人對利益和成本的想法。一旦有人認為規則對本身不利,又沒有申訴的機會,就會找機會作弊。一旦作弊成為常規,其他人有樣學樣,執行懲處的成本大大提高,或是系統失敗告終。

無論當初眾人熱情高漲,終會有人作弊,這牽涉到設計原則4的監察;沒有監察,任何制度不可能活得長久。懲處不是一開始有人犯規就大棒打死。關鍵是有人犯規必被揭發和受到懲處。這是殺雞儆猴,防漸於微。依據設計原則5,懲處是從重至輕,重複犯規者必然會面對越來越嚴重的懲處,最終得不償失。談理論時,必然假設規則條文是一清二楚,實際情況不是如此。人們很容易對規則有不同詮釋,如這些不同見解未能適當協調,取用者可能不願意遵守他人鑽空子的規則。

設計原則7和8是關於自主權。小團體的自治權利得到各層次政府承認,定出的規則會較少受到法律或行政挑戰。在較大範圍的共享資源,管治要分層次,方便取用者解決不同層次的糾紛;較高層次的管治權力可以糾正小團體的溢外效應。

理論歸理論,共享資源自治管理還是有兩個理論性的謎團;這是有關參與者的人數和異質性。

從理論分析角度,也參考多人參與的賽局理論(博奕論),有學者認為人數較少的團體較為容易維持自治規則,有一些實地研究支持這論點。但更多的實地研究資料並不認同這論據。

只是強調人數作為決定性因素,是忽略了其他變項會隨著人數增加而改變。有些情況是人數增加,資源會增加,人人各有所得。有些情況是人數增加,資源的人均數量減少,激發矛盾。系統的變項互有關連,也要有權衡取捨。較為可取的假設可能是「人數與系統有互為的曲線關係。」

有學者認為小團體才可以有同質同性,有效組織和維持自治。同質同性有其文化、利益和賦稟淵源;因此不同團體有不同運作。如共享資源自治組織的成員來自不同文化背景,關鍵問題是各自對資源、權威、規則解讀、信任和互惠的組織,見解是否相近?即是說:取用者對資源的運作和本質,以及各自行為如何影響彼此和系統有共同理解(A2)。外來的新成員即使在其他方面有文化差異,可能只得學習和接受舊規則,但因為對規則有不同解讀,往往有更多矛盾,增加執法成本。

一些取用者有較多經濟和政治資產,一些則較少;彼此對共享資源的看法可能截然不同。如有勢力一派有共同利益,可能願意投入資源組織自治團體和訂立管治規則,發揮更大影響力。若然勢力派對資源的依賴程度不高(A1)和心中計算的折現率低(A3)(即是眼前利益大於長期利益),可能不願意投入,甚至以行動阻止一些會防礙己方生產活動的管治方案。

例子是一些當地漁民強烈希望發展近海漁業,但大規模的漁業公司只關注在某些地點大量捕撈,不關心是否持續。在許多地方,當地放牧者和在外業主的衝突一直未能解決。

結論
共享資源的傳統理論,假設針對一些產生對本身和他人有過度外部效應的取用者,要有外部權威才可以行制定規則。新理論提出較為一般性的理論性結構。取用者要重整現有的制度,必然要總結改變制度是將來的利益是大於即時和長期的預計成本。取用者如未能溝通,未能透過本身努力或是本身所嵌的宏觀制度來取得互信,舊理論很可能有實證支持,例如海洋漁獲、大氣層和其他全球性共享資源是最接近的實證例子。取用者如參與面對面的談判,又有改變規則的自主權,他們可能會組織起來。他們是否成立組織,取決於資源系統和取用者的特質。自治小團體長期能否保持成功,取決於他們設計的制度是否符合保障制度得以有活力,有生命的設計原則。在過去幾十年,共享資源的理論有長足發展,但依然有值得研究的問題,例如各項特點彼此的關係,成功和失敗的個案,以及最重要的長時間追蹤研究。

有一些現成的結論可供決策者借鑒。多項研究得出的結論是在宏觀層面有力的法律架構有助取用者自我組織和決定規則(至少是一部份)。除了取用者小團體,決策者也應建立大規模組織以監察大自然資源和各方取用者,彙集各方可以取用的準確訊息以增加知識。

低成本的法庭和其他解決紛爭的機構,對各方都有好處:時間和其他成本都較低。開展一些幫助取用者較好利用資源的計劃,會改變他們計算利益-成本的方法,更能促進自治。

資源取用者也要與時迸進,要建立彼此分享成敗經驗的協會,要開發一些方法以增加可持續使用資源的利益,要參與選定眾人認為是合法規則以降低監察和制裁的成本。要做到這一切,各方要利用當地文化承傳和資源的資訊,以找出適合當地情況的創新制度。(完)

(參考文獻請看原文。)

(譯後語:Ostrom的獲獎演辭追述她的學術歷程,除了「共享資源管治」,還旁及多元管治和人性研究。本文簡介只集中在第一個主題。Ostrom在演辭中概述幾十年學術生涯的實驗和實地考察,總結為本文的要點。若然只是看看這些要點,似乎不是什麼石破天驚的大道理,但這些總結都是Ostrom和眾多學者幾十年研究的心血,每一點都有出處和實證。這篇短文只是點題之作。

到頭來,Ostrom還是認為要借助外部權威來鞏固小團體自治。不能說OStrom後來一派的新理論取代了以Hardin啟蒙的舊理論。舊理論可能失之於一概而論,但新理論只處理公地的部份問題。或許兩者的關鍵術語揭露一些微妙之處。Hardin說的是commons,Ostrom說的是common pool resources。後者的簡體中譯為「公共池塘資源」,我覺得這樣的逐字直譯是怪怪的,但看來pool還要別有深意。公地比池塘大得多,小團體的自治模式很難用得上。幾十個所謂文明大國在捕鯨問題糾纏幾十年都沒有結果,這就是公地問題,還是沒有解決辦法。)

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網上參考資料
蕭代基、張瓊婷、郭彥廉:自然資源的參與式管理與地方自治制度
湯京平、黃建勳:取用者自治與水資源管理:比較我國嘉南地區與美國加州雷蒙集水區之地下水管理
陈潭:集体行动的困境:理论阐释与实证分析
闫海:自治化:公共物品供给方式的创新
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Re: Ostrom:重新規劃共享資源(已上線)

文章BW Book Worm » 週日 12月 12, 2010 3:27 pm

Ostrom论重新规划共享资源

BW:研究公共政策,公地(共享资源)的管治是挥之不去的大问题。Hardin的鸿文〈公地的悲剧 〉 是必读文献。公地管治似乎难以解决。2009年诺贝尔经济学奖得主Elinor Ostrom(与Oliver Williamson一同获奖)多年来研究自治组织和当地管理,以保护和合理取用共享资源。

本文译写自两篇文章:主要参考〈重新规划公地〉Reformulating the commons by Elinor Ostrom, Ambiente & Sociedade - Ano V - No 10 - 1o Semestre de 2002。另一篇是Ostrom在2009年12月8日,诺贝尔经济学奖领奖演辞〈市场与国家之外:复杂经济体系的多中心管治〉Beyond Markets and States: Polycentric Governance of Complex Economic Systems by Elinor Ostrom
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传统经济学自Paul Samuelson (1954) 把世上物品分为「公」「私」两类,一直以来就是这样的二元化分类,符合非公即私的产权制度。公有物品由公家控制取用,私有物品由产权人决定用途。Buchanan (1965) 加入第三分类:基本上是私有的俱乐部物品club goods,由小团体建立私人团体(俱乐部),为自己人提供小规模物品或服务,彼此互不排斥,但对外人封闭;这后来改称「收费物品toll goods」。物品的产权和使用各有特质。产权是否排外excludable:排斥没有得到产权人同意的外来使用者。物品的取用消减程度subtractable,即是个别人士使用物品是否减少其他人士取用。因此物品可以分为四类:

私有物品:排外困难度低,取用消减程度高;例如衣食住行等物品。
收费物品:排外困难度低,取用消减程度低;例如电影院,私人会所,托儿所等。
公共物品:排外困难度高,取用消减程度低;例如社会安全,国防,知识、防火,天气预报等等。
共享资源(公地):排外困难度高,取用消减程度高;例如地下水盆地,湖泊,灌溉系统,渔业,森林等等。
(译注:还有身份暧昧的「反公地」资源:公家拥有,但未能发挥产权利益。参见〈反公地的悲剧:从马克思过渡到市场的产业〉和相关资料。)

Hardin的〈公地的悲剧 〉点出问题,没有提出解决建议。先要把公有资源区分为公共物品(公共财)public good和共享资源common-pool resource(与公地commons同义)。不是全部可消减的共享资源都必然是悲剧。如限制取用资源的成本高昂,不实际或不可能,取用共享资源可能是悲剧。Hardin引述的极度悲观例子是开放草原。

共享资源
众人取用的大多数大自然资源是共享资源:资源有限,一人使用会减少他人可用的资源;然而大多数共享资源数量庞大,足以供给多人同时使用;若要独霸使用权,排斥他人使用,成本极其高昂。共享资源有大自然和人为体系例子:地下水盆地,灌溉系统,森林,牧场,大型计算机,政府和企业的财库,以及互联网等等。共享资源的单位有水,木材,饲料,计算机处理单元,信息单位以及预算拨款。

如资源单位有高价值,许多占用者消耗,交换,或把资源单位作为生产过程的要素,从中得益;一人之占用,可能为他人产生负面外部效应。不可再生资源,如石油,为众人争相取用,可用的资源单位大量减少,亦大大增加占用的成本。可再生资源,如渔获,可能在一段时间供应充足,在另一段时间过度取用,致使未能维持稳定的资源单位供给。能产生高价值资源单位的共享资源,如不受管制,开放取用,势将过度使用,甚至可能被破坏。

共享资源的传统理论
1950年代已有学者研究公海渔获,其后政治经济学家亦有分析简单的共享资源体系,得出多项简单假设。假设资源体系在每一时段供应大致可预测但有限的单一类资源单位,例如单一物种。假设众多取用者的资产,技能,折现率和文化观念都是相差无几;亦假设取用者有完整信息,争取短期的最大利益。传统理论以为人人得以进入公地取用资源,其产权只限于所取用之资源单位,可在公开竞争性市场出售。公开进入,是必然的条件。取用者无意改变,彼此互不沟通,各走各路。

译注:折现率(贴现率)discount rate是财经用语,将未來的支付或收益折算成现值,正好是复利计算本利和的相反。一般是以市场利率作为现成的折现率,因为市场利率是反映资金的机会成本。本文提到的折现率是借用财经用语。社会决策在评估不同方案时,利用社会折现率,把各方案的成本效益折为现值。折现率愈高,折算得出的现值愈小;折现率愈低,折算得出的现值愈大。谈到共享资源,折现率即是其潜在价值。如取用者心中的折现率是高值,现值就是十分之低,不值钱,随意滥用。

学者在1950年代的研究已证明渔民各自只关注本身的边际成本和收益,忽视本身渔获对其他渔民和鱼类将来的命运。经济租值因而消散;经济捕渔过度,导致生态捕渔过度。

资源经济学、法律和一般经济学提出这简单共享资源的传统理论,作为唯一理论以理解一般的共享资源。自从赛局理论(博奕论)兴起,取用共享资源往往被视为一次性或只是有限度重复的「囚犯困境」赛局。这些模式有不同的表达形式,但没有改变以下的基本理论性假设:可预测的资源单位供给,完整信息,取用者本质大致相同,尽可能争取最大的预期利益,彼此没有互动,或是没有能力改变机制。

有足够例子说明:没有产权以及众多取用者各行其事,是取用者面对问题的核心。Hardin的鸿文〈公地的悲剧〉(1968)说服了许多非经济学者这理论确实捉住了问题核心:传统理论认为陷于社会困境的人们没有能力自行解决问题。要解决公地的悲剧,必须要有外来权威订立另一套制度:有认为私有产权最为有效,有认为政府拥有产权和控制才是良策。这些建议隐喻监管者行事是为了公共利益,也明白生态体系如何运作,也懂得改变制度以引导对社会最有好处的行为。有些建议是公有转为私有。

一直以来,文献没有认真考虑到人们面对困境时,响应不是千篇一律。上述相关人等茫然不知所措的情况确实存在。Ostrom和其他学者的实地考研发现另一种情况是取用者本身可以组织起来,建立规则以澄清参与者的权利和责任,从而为全体建立公共物品(公共财)。这对全体取用者都有好处,无论他们是否有积极参与。这是第二层次的困境。监管众人活动,以加强遵纪,也产生公共财;这是第三层次。既然最初的问题是因为众多取用者彼此产生负面外部效应,这不符合传统理论;传统理论是要解决第二和第三层次的困境,才可以解决第一层次的问题。

一直以来,以上的传统理论是广泛涵盖全部共享资源,没有理会取用者是否有沟通和协调彼此的行为。有越来越多的研究找到实据,令人质疑是否普天之下的共享资源只有一种模式。

自我组织的共享资源管治制度
许多共享资源是比基本理论涵盖的同一面貌取用者复杂得多。许多个案研究指出:不同环境的取用者依靠共享资源为生,会自发组织以求达致更高的产出。
在众多生物资源中,小型和中型规模的灌溉系统最接近这些条件,最为方便调查这些关系模式。对尼泊尔小型和中型规模灌溉系统的研究发现,由农民主导管治的系统,成效与政府管治的系统有颇大分别。

尼泊尔农民大多拥有土地,但面积细小,不多于一公顷。农民有同样的灌溉用水需求:雨季和冬季种稻,春季种植其他作物。长久以来,尼泊尔农民有权建立协会,建造和管理水务系统,以及监管和执行规则,他们是土法上马,以低技术利用泥土、树干和石块建造不稳定的渠道进水口。外国援助机构向尼泊尔政府提供大量资金,以改善灌溉系统的工程。

Lam (1998) 仔细分析尼泊尔一百五十个民办和公办灌溉系统,总结有三项成效业积指标:(一)灌溉系统的保养情况;(二)农民全年可用水数量;(三)系统的生产力。分折亦有算及各系统的不同环境。研究发现有几个变项与成效业积紧密关连。如所有其他变项一样(例如系统范围,地势和农民人数),对以上三项成效业积影响最大的是农民自治这因素。

因此,农民有长期拥有权,可以互相沟通,达成协议,建立监察,制裁违纪,就最有可能比政府管理的系统有较多产出,更公平分配水源,维修得更好。de los Reyes ( 1980) 研究菲律宾四十七个农民管治的灌溉系统,也有同样的结论:只有少数几个的业积是不及政府管治的系统。

自我管治共享资源的源起
涵盖一切的传统理论可以解释取用者互不往来的情景,但未能剖析取用者有沟通,建立和维持协议以避免过度取用问题的另类情景;传统理解也不能预测官治的适当或是私营如何改善成效。

研究这问题的学者从实地研究的结果得出一套变项,可能提高取用者自我组织的可能性,以避免开放公共资源的社会损失。

资源的本质:R1:资源可以改善,现况不是衰败到无可挽救的地步。R2:以低廉成本可取得关于资源系统的可靠又适合的指标。R3:能方便预测资源单位的流向。R4:资源系统的规模适合现有的运输和通讯条件,取用者对外部界限和内部微观环境可以开发准确的知识。

取用者的本质:A1:明显和特出依赖共享资源以维持生计。A2:取用者对资源的运作和本质,以及各自行为如何影响彼此和系统有共同理解。A3:取用者在计算从资源得到的利益,不是急于求成。A4:取用者彼此信任对方遵守承诺,礼尚往来。A5:取用者有自主权决定取用的规则,无需担心外来权威会反对。A6:从以往参与当地组织,取用者学会一些组织经验和领导能力。

重要的是强调这些因素是受到较高层次政制所影响。政制可以方便人民在当地自我组织:提供大自然资源的准确讯息,搭建人民解决纠纷的平台,以及有机制支持监管和惩处。在这种氛围和环境,人民参与自我管治的积极性,是高于完全忽略资源问题或是有关管治和管理决策全交政府的其他极端情况。

再深入理解以上的各项本质如何互动,影响取用者计算成本效益,个别取用者的改革诱因(Di)必然是先计算新规则(BNi)带来的好处是否多于旧规则(BOi) ,即是Di= BNi- Boi。如全部取用者的Di都是负数,没有改革的诱因;如部份取用者的Di是正数,就必须考虑三种成本:C1:为订立新规则而投入时间和精力的启动成本。C2:采用新规则的短期成本。C3:监察和维持自治制度的长期成本。

因此,若然对全体取用者来说,全部成本(C1i+C2i+C3i) 是大于改变诱因(Di),不会有任何改变。

在实际环境中,不可能每人从改变得到的利益和成本都是均等;总的来说,有人快乐有人愁。因此,由集体选择而改变了日常的取用规则;有人赞同有人反对制度的改变。

任何集体选择的规则,例如全民同意、多数同意、精英管治或是一人一票,必须得到最低程度的取用者集团K c A同意采用新规则(个人k是集团K的成员)。

如Dk <= (C1k + C2k + C3k ) ,不会采用新规则。至少对一个集团K的全部成员KcA来说,Dk > ( C1k + C2k + C3k ) ,才会采用新规则。

若是有几个集团,那一个会成形因而会采用那一套规则,这问题不在本文范围。以上分析适用的情况,是集团企图采用第一套规则以限制以往没有管制的共享取用。也适用于日后要改变规则。改变制度的规则,因应实地情况而有所不同:可以由一两领袖决定,或是众人议事以多数票或近乎共识决定。如众多取用者心中的利益和成本有颇大差异,有组织的集团K可能订出对本身较有利的规则。如改变了制度,取用者认为得不偿失,监管新制度的成本是高于取用者预期新制度的利益。如集团K承担全部监管成本,而新规则又惠及集团以外的取用者,这会减轻长期的监管和制裁成本。如外部权威执行由集团K订立的新规则,成本和利益的分配可能优惠集团K,集团以外的取用者可能有成本。

资源的本质R1会影响制度改变的成效和成本。如资源充沛,取用者不会花心思去组织什么。如资源已是极度衰败,组织成本高昂,又不见得有什么好处。取用者最有可能组织起来,是他们留意到稀缺颇为严重。问题是这些导致资源单位减少至稀缺程度的外部冲击,可能是突然而来,取用者未能迅速适应。

若是可以用低廉成本可取得关于资源系统的可靠又适合的指标(R2),有助取用者很快适应改变。能方便预测资源单位的流向(R3),会较易明白和处理。若然资源单位的变动是不规则又波动,取用者以及甚至科学家或政府官员,很难判断资源存量的改变是否因为过度取用或是外部的随机因素。小范围的资源供应不可靠,取用者可能扩大资源范围。资源的面积范围(R4) 影响订定合理边界和监管的成本。

取用者本身的本质也影响他们预期的利益和成本。若是取用者的收入不是大部份来自这资源,组织和维持自管制度的高成本可能不值得投资(A1)。若是取用者对资源的运作和本质没有共识(A2),很难会同意未来的连手策略。许多共享资源涉及多物种和多产品,即使活在其中的取用者也有困难去理解资源系统的运作;知识和信息不足,取用者可能要等到资源衰败问题迫在眉睫才醒悟问题的存在(A3)。如资源有许多变项(R3),可能有困难去分辨那些后果是因为外部因素,那些是取用者行为所导致。如资源增长缓慢,落后于人口增长,在人们对资源问题达成共识之前,问题可能已变得严重。有些取用者有其他可用的资源或选择,就不会认为值得浪费成本来解决某一共享资源的问题;这里的资源衰败了,他们迁移他方,以为必然有其他资源可用。

取用者彼此信任(A4),可降低未来监察和制裁的成本。在改变制度的初期,如取用者缺乏互信,可以先行小步,待经过实践建立互信后才可以大幅度改革。自主权 (A5)可以降低组织成本。低自主权的组织会发现有些对本地规则持异议的成员向官员申诉,削弱他们的努力。自主权得到法律保障,取用者团体维护本身制度的成本会大大降低。以往有其他社会组织的经验 (A6),有助当地参与者较为容易相信新规则,也理解可能有很多规例和策略可以达成目的。人们感觉始终是新不如旧,对外来人带来的新规则总是半信半疑。许多共享资源颇为复杂,取用者有困难去评估不同方案的长期预计成本和效益。即使科学家也做不到准确的预测。

在现实世界中,取用者很少面对清晰的成本效益比例;在一些情况下,集体选择的规则赋予一小撮精英份子把持权力,挡住一些为大众带来整体好处,但有损小圈子利益的改革。即使理论上有了共识,并不意味着大多数取用者会遵守自我管治的规则。有许多情况刚好是理论性预期的反面:除非改变一个或多个影响成本效益的变项,取用者会过度消耗资源。既然有众多变项会影响这些成本效益,就有多个外界切入点可以提高或降低取用者的意欲,同意遵守足以产生较高社会回报的规则。社会科学家和决策者对此了解不多。

每一背景的宏观制度结构方方面面都影响人们认知的成本效益。在许多方面,外界权威可以提高或降低自治制度的成效。此外,若是取用者集团A的活动有溢外效应影响他人,外界权威可以促成各有关集团解决矛盾,更主动参与资源管治。

研究人员和政府官员必须认识这些理论性变项。例如,取用者的生计高度依赖某一资源(A1),原因可能是位处偏僻,没有道路进出;或是地点方便但没有其他谋生机会,因为人们没有培训或是在劳工市场受到歧视。取用者对某一资源的折现率(A3)可能是低数值,所以他们心中的现值很高,为本身眼前利益而尽量利用资源;因为长久以来他们就是这样在这里过活,也期望子孙日后在这里活下去。有关资源情况的指标,可能来自取用者本身的活动,或是取用者或是外界权威收集可靠讯息。资源单位的可靠性(R3)可能是因为大自然环境有明显的定期性,或是人们建立储备以保障歉收时依然有资源可用。取用者有自主权,可能因为弱势政府鞭长莫及,或是有法律授权;日本的内河渔业是后者的例子。

若是参与者对组织的好处有深入认识,即使资质稍差的取用者也可以克服缺陷,开发有效的协议。关键因素不是取用者的本质究竟是否全部有利,而是参与者认为所产生的预期利益和成本的相对份量。所有这些变项影响取用者的预期利益和成本,但是外人很难评估,因为很难准确量化这些变项和以累积比例计算权重。这有待日后扩大研究。

共享资源自治制度的设计原则
共享资源自治制度的成绩,在不同时间空间表现不同。有些经历几百年,有些成立不久就失败;如上文所述,有些从来没有组织起来。研究除了对有利自我组织的理论性变项有共同见解,对那些健全的组织得以经历几百年又与时并进,也总结了几项原则。

历史悠久的自治体系采用的规则,彼此大大不同;因此不可能有普及规则来界定组织的成员、各人取用资源的权利和数量以及各人的责任等等。但从这些规则可以总结一些原则,有助解释这些体系何以长久维持,取用者世代遵守。
1. 边界清晰:合资格享用资源的成员范围明确;共享资源与周边的社会-生态体系的边界也明确定出。
2. 适合:取用规则的利益分配,与资源供给的成本大致相同;限制时间、地点、技术和(或)资源数量的规则吻合当地的社会和环境情况。重要的是取用者都认为规则是公平。
3. 集体选择:受规则影响的取用者,大多数可以参与修改规则。总会有人认为规则对本身不利;若然他们没有申诉的机会,就会找机会作弊。一旦作弊成为常规,其他人有样学样,执行惩处的成本大大提高,或是系统失败告终。
4. 监察:审查资源情况和取用者行为的监察人员,是向取用者负责,或是由取用者执行监察工作。
5. 制裁分轻重:视乎违规的程度和内容,违规的取用者会受到监管人员或其他取用者从轻至重的惩处。
6. 排难解纷的机制:可能是取用者之间的纠纷,也可能是取用小团体与官员之间的纠纷。无论如何,排难解纷的机制必须是低成本和设于当地。
7. 自治组织的权利得到起码的尊重和承认:即使没有法律背书,最低限度是「山高皇帝远」,政府默许。
有些共享资源是较大体系的组成部份,第8项原则适用:
8. 权责分层次:取用、供给、监察、执法、解决矛盾和管治活动分层次,各有权责。

设计原则2涉及两方面。其一是分配利益的规则与分配成本的规则互相匹配。关键是参与者认为规则是公平和合法。例如:灌溉系统配水是以田地面积计算,运作和监察成本也应同样计算。其二是两边规则都要匹配当地情况,例如土地、斜坡、支流数目,作物种类等等。

设计原则3是有关集体选择的安排,以修改资源常规运作的规则。若是大多数取用者没有参与修改这些规则,修改规则时就不能兼顾各人对利益和成本的想法。一旦有人认为规则对本身不利,又没有申诉的机会,就会找机会作弊。一旦作弊成为常规,其他人有样学样,执行惩处的成本大大提高,或是系统失败告终。

无论当初众人热情高涨,终会有人作弊,这牵涉到设计原则4的监察;没有监察,任何制度不可能活得长久。惩处不是一开始有人犯规就大棒打死。关键是有人犯规必被揭发和受到惩处。这是杀鸡儆猴,防渐于微。依据设计原则5,惩处是从重至轻,重复犯规者必然会面对越来越严重的惩处,最终得不偿失。谈理论时,必然假设规则条文是一清二楚,实际情况不是如此。人们很容易对规则有不同诠释,如这些不同见解未能适当协调,取用者可能不愿意遵守他人钻空子的规则。

设计原则7和8是关于自主权。小团体的自治权利得到各层次政府承认,定出的规则会较少受到法律或行政挑战。在较大范围的共享资源,管治要分层次,方便取用者解决不同层次的纠纷;较高层次的管治权力可以纠正小团体的溢外效应。

理论归理论,共享资源自治管理还是有两个理论性的谜团;这是有关参与者的人数和异质性。

从理论分析角度,也参考多人参与的赛局理论(博奕论),有学者认为人数较少的团体较为容易维持自治规则,有一些实地研究支持这论点。但更多的实地研究资料并不认同这论据。

只是强调人数作为决定性因素,是忽略了其他变项会随着人数增加而改变。有些情况是人数增加,资源会增加,人人各有所得。有些情况是人数增加,资源的人均数量减少,激发矛盾。系统的变项互有关连,也要有权衡取舍。较为可取的假设可能是「人数与系统有互为的曲线关系。」

有学者认为小团体才可以有同质同性,有效组织和维持自治。同质同性有其文化、利益和赋禀渊源;因此不同团体有不同运作。如共享资源自治组织的成员来自不同文化背景,关键问题是各自对资源、权威、规则解读、信任和互惠的组织,见解是否相近?即是说:取用者对资源的运作和本质,以及各自行为如何影响彼此和系统有共同理解(A2)。外来的新成员即使在其他方面有文化差异,可能只得学习和接受旧规则,但因为对规则有不同解读,往往有更多矛盾,增加执法成本。

一些取用者有较多经济和政治资产,一些则较少;彼此对共享资源的看法可能截然不同。如有势力一派有共同利益,可能愿意投入资源组织自治团体和订立管治规则,发挥更大影响力。若然势力派对资源的依赖程度不高(A1)和心中计算的折现率低(A3)(即是眼前利益大于长期利益),可能不愿意投入,甚至以行动阻止一些会防碍己方生产活动的管治方案。

例子是一些当地渔民强烈希望发展近海渔业,但大规模的渔业公司只关注在某些地点大量捕捞,不关心是否持续。在许多地方,当地放牧者和在外业主的冲突一直未能解决。

结论
共享资源的传统理论,假设针对一些产生对本身和他人有过度外部效应的取用者,要有外部权威才可以行制定规则。新理论提出较为一般性的理论性结构。取用者要重整现有的制度,必然要总结改变制度是将来的利益是大于实时和长期的预计成本。取用者如未能沟通,未能透过本身努力或是本身所嵌的宏观制度来取得互信,旧理论很可能有实证支持,例如海洋渔获、大气层和其他全球性共享资源是最接近的实证例子。取用者如参与面对面的谈判,又有改变规则的自主权,他们可能会组织起来。他们是否成立组织,取决于资源系统和取用者的特质。自治小团体长期能否保持成功,取决于他们设计的制度是否符合保障制度得以有活力,有生命的设计原则。在过去几十年,共享资源的理论有长足发展,但依然有值得研究的问题,例如各项特点彼此的关系,成功和失败的个案,以及最重要的长时间追踪研究。

有一些现成的结论可供决策者借鉴。多项研究得出的结论是在宏观层面有力的法律架构有助取用者自我组织和决定规则(至少是一部份)。除了取用者小团体,决策者也应建立大规模组织以监察大自然资源和各方取用者,汇集各方可以取用的准确讯息以增加知识。

低成本的法庭和其他解决纷争的机构,对各方都有好处:时间和其他成本都较低。开展一些帮助取用者较好利用资源的计划,会改变他们计算利益-成本的方法,更能促进自治。

资源取用者也要与时迸进,要建立彼此分享成败经验的协会,要开发一些方法以增加可持续使用资源的利益,要参与选定众人认为是合法规则以降低监察和制裁的成本。要做到这一切,各方要利用当地文化承传和资源的信息,以找出适合当地情况的创新制度。(完)

(参考文献请看原文。)

(译后语:Ostrom的获奖演辞追述她的学术历程,除了「共享资源管治」,还旁及多元管治和人性研究。本文简介只集中在第一个主题。Ostrom在演辞中概述几十年学术生涯的实验和实地考察,总结为本文的要点。若然只是看看这些要点,似乎不是什么石破天惊的大道理,但这些总结都是Ostrom和众多学者几十年研究的心血,每一点都有出处和实证。这篇短文只是点题之作。

到头来,Ostrom还是认为要借助外部权威来巩固小团体自治。不能说OStrom后来一派的新理论取代了以Hardin启蒙的旧理论。旧理论可能失之于一概而论,但新理论只处理公地的部份问题。或许两者的关键术语揭露一些微妙之处。Hardin说的是commons,Ostrom说的是common pool resources。后者的简体中译为「公共池塘资源」,我觉得这样的逐字直译是怪怪的,但看来pool还要别有深意。公地比池塘大得多,小团体的自治模式很难用得上。几十个所谓文明大国在捕鲸问题纠缠几十年都没有结果,这就是公地问题,还是没有解决办法。)

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网上参考数据
萧代基、张琼婷、郭彦廉:自然资源的参与式管理与地方自治制度
汤京平、黄建勋:取用者自治与水资源管理:比较我国嘉南地区与美国加州雷蒙集水区之地下水管理
陈潭:集体行动的困境:理论阐释与实证分析
闫海:自治化:公共物品供给方式的创新
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