Lindblom:混過去的科學 (1959) 還在混,沒過去 (1979)

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Lindblom:混過去的科學 (1959) 還在混,沒過去 (1979)

文章BW Book Worm » 週日 7月 26, 2009 11:12 am

原文:Lindblom, C. E.:The Science of 'Muddling Through'. Public Administration Review Vol. 19, No. 2, pp79-88 (1959)

簡體版在下一欄。

Linblom:混過去的科學The Science of 'Muddling Through'

中譯:自學書院(2009年10月)譯文以《香港共享創意Creative Commons Hong Kong》署名─非商業─相同方式共享 3.0 香港授權條款發表。
(譯註:這篇文章是決策學和公共行政學必讀的經典論文。頗為奇怪的是文章沒有什麼實證支持,大體上是作者感言之作。續篇〈還在混,沒過去 Still Muddling, Not Yet Through〉在下兩欄。)


假設政府官員要負責訂立通貨膨脹的政策。他開始時可能試圖依照重要程度列出全部有關的價值:全民就業、合理的企業盈利、保護小儲蓄戶、防止股市崩潰。然後依據達成這些價值的最大效率,把全部可能政策後果評分。這當然需要花心思找出社會人士的價值觀,以及同樣花心思計算每項價值與其他價值的比值。他就可以列出所有政策方案。第三步是有系統比較多個方案,看那一個能達致最大價值。

在比較多項政策時,他會利用任何可用的理論把政策大概分類。例如,在考慮通貨膨脹時,他可能以價格理論來比較全部政策。因為探討的方案是全面的,他會一方面考慮嚴格中央控制,取消全部價格和市場,另一方面是消除全部公共控制,全然依靠市場;兩者都是視乎他就這些理論性經濟體系能找到什麼一般性理論。

最後,他會試圖作出最能達致這些價值的選擇。

另一個處理方法是訂立相對簡單的目標:保持價格水平,姑勿論這是否深思熟慮。這目標可能因為其他少數目標而變得繁複或要妥協,例如全民就業。事實上,他會認為大部份其他社會價值不在現時考慮之列而置諸不理,甚至不會試圖把認為是即時適用的幾項價值評分。在追問之下,他可能快快承認他是忽略了許多相關的價值和政策的許多可能重要的後果。

第二步,他會把想到的幾項政策方案列出大網,然後比較。這些有限的政策方案,許多是因為過去的紛爭而知之甚詳,而他一般不能找到一組理論可以準確比較各項方案的後果。他反而會極度倚賴過往經濟的記錄,以小幅度的政策步驟來預測未來採用同樣步驟的後果。

再者,他會發覺政策方案與多個目標或價值有不同方式結合。例如,穩定價格政策的代價是失業風險。因此,他下一步作出最後選擇時,會結合價值的選擇和達致這些價值的措施選擇。這有別於決策的第一項方法,不是近似較為機械式選擇最能達致事先已澄清和排比的目標。因為第二種方法的執行者預期只能達成部份目標;隨著情況和期望改變和改善預測的準確度,他們預期要無數次重複一如前述的步驟。

連根拔起或是修剪枝幹

複雜問題當然不可能連根拔起。雖然可以描述這方法,但只有在解決相對簡單問題時才可以付諸實踐;即使如此也只能採用一些調整的形式。這方法假設人類沒有的智慧能力和資訊來源;當可用於政策問題的時間和金錢一般是有限,這方法是天方夜談。對政府官員來說,尤其重要的是公共機構實際上是奉命不得採用第一方法。這即是說,機構的指定功能和局限(可能是政治和法律),限制了只注重幾項價值以及可以想象有無限方案中的幾項。實際採用的是第二種方法。

奇怪的是,決策、政策形成、規劃和公共行政的文獻是把第一方法正規化,而不是第二方法;處理複雜決策的執行者實際上採用的方法少有人提倡。我可能為了強調而有些誇張。誠然,文獻頗為清楚人的能力有限,而處理政策無可避免是採用類似第二類的方法;但文獻試圖規範理性制定政策,即是清楚列出過程的步驟,一般只是描述第一方法,不是第二。(註1)

即使是複雜問題,一般傾向把制定政策描述為第一方法,是因為往往注重運籌學、統計決策理論和系統分析;這些學科也頗為成功。這些步驟的特色是目標清晰、評價明確、涵蓋全面,如可能的話還有數學分折;這都是第一方法的典型。但這些先進的程序主要還是較小規模解決問題的適用技巧,要考慮的變項總數目不多,問題的價值有限。蘭德企業是應用這些技巧的領先中心,其經濟部的主腦Charles Hitch說:

「從我在蘭德和其他地方的經驗,我的實證概述認為運籌學是次於最優的藝術,即是解決一些較低層次問題;隨著我們試圖決策的層次提升,大幅度增加困難和降低我們的能力。運籌學者熟練運用的那種簡單、明確模式可以肯定能反映影響華盛頓大橋交通流量的重要因素,但任何這些模式用於研究例如重大外交決策,能夠表達的相關實際情況似乎幾乎是微不足道。」(註2)

因此,本文是要澄清和正規文獻極為忽視的第二方法。這方法可描述為「接續有限比較successive limited comparisons」(註3)。第一方法可稱為「理性全面方法rational comprehensive method」。(註3)我會比較兩者。本文所用的標籤是較為印象派和簡潔,兩者也可以稱為「枝幹法branch method」和「根莖法root method」。枝幹是接續從現況中逐步和小規模萌生;而根莖是從基本原素中每次重新生長,一如理論包含過往的經驗,根莖是建基於過去而隨時在地下抽芽而出。

為方便參考,以下並列兩種方法的特點。

理性全面(根莖法)
1a. 在實證分析政策方案的一般事先要求之外,澄清價值或目標。
2a. 因此制定政策是通過手段—目標分析。
3a. 測試「好」政策是視乎能否證明是達成目標的最適合方法。
4a. 分析是全面;考慮每一重要的有關因素。
5a. 極為倚重理論。

接續有限比較(枝幹法)
1b. 選擇價值目標和實證分析要採取的行動,兩者不是截然不同而是緊密盤繞。
2b. 因為手段和目標不是截然不同,手段─目標分析往往不適用或是用處有限。
3b. 測試「好」政策一般是不同分析往往都同意政策(但不是同意這是已認同目標的最適用手段)。
4b. 分析是嚴重受限於
i) 忽略重要的可能後果
ii) 忽略重要的可能政策方案
iii) 忽略重要的受影響價值
5b. 接續比較法大大降低,甚或消除對理論的依賴。

假設大家熟悉和明白根莖法,本文進而以對比來澄清不同方案。在解釋第二方法時,本文描述大多數政府官員是如何處理複雜問題:利用根莖法的「最佳」方法是藍圖或模型,這實際上不能解決複雜的政策問題,而政府官員只有採用接續有限比較的方法。

評價和實證分析相互盤繞(1b)

要瞭解接續有限比較法如何處理價值,最便捷的途徑是看看根莖法處理價值或目標時如何往往失靈。在檢視不同政策方案前,先要澄清價值,這概念無疑是有吸引力。要是處理複雜社會問題時,情況又是如何?首要困難是市民、議員和政府官員對許多關鍵價值沒有共識。即使政府官員收到頗為具體的目標指令,但子目標還是有極大的異議空間。例如,Meyerson與Banfield研究芝加哥房屋局的公共房屋選址(註4):雖然目標明確是要在市內建造某數目標住房單位,選址依然是問題多多。諸如公路選址、交通控制、最低工資、國家公園發展遊客設施,或是昆蟲控制,都有類似的矛盾。

政府官員不能以大多數人偏好作為擋箭牌,因為對大多數人對議題沒有表達偏好;而且在沒有足夠的公共討論促使選民留意議題,往往是沒有偏好。另外的問題:除了考慮偏重各方案的人數外,是否要考慮感情的強烈程度。因為沒有其他辦法,政府官員往往是沒有首先澄清目標就要決定政策。

即使政府官員決定以本人的價值作為決策標準,如價值互有矛盾,往往也不知道如何排序;情況往往是這樣。例如政府官員要重新安置清拆地段的居民。目標之一是盡快搬出居民,其二是找到適合安置居民的房屋,其三是避免其他地區因為大量人口遷入而引起衝突,其四是盡可能以說服手法處理等等。

如何向本人交待這些有部份矛盾的價值其相對的重要性?只是簡單排序是不足夠;理想的話,應要知道為了某些甲項價值,要犧牲多少乙項價值才是值得。一般答案是政府官員要從這些價值以不同方法組合而成的政策中選擇(也必須選擇),無法首先澄清價值才選出政策。

前兩點之下還有較為隱晦的第三點。社會目標不是必然有同樣的相對價值。某目標在某種情況可能極為重視,在另一情況則是另一價值。例如官員可能同樣重視機構徹底執行名下的項目以及良好的公共關係;他本人在一些抽象或一般意義上對兩個有矛盾價值的偏好是無關宏旨。政策問題產生,是官員面對問題的形式:現時未能達成執行任務的價值和良好公共關係的價值,是否值得放慢執行讓客戶開心,或是繼續執行而令客戶不快?這問題的答案要視情況而定。

這例子指出,價值問題必然是在邊緣調整的問題。但除了以特定政策來解釋,沒有可行辦法可以表達邊緣目標或價值。某一決策情況偏重甲項價值,並不意味在另一情況要更多犧牲乙項價值以取得甲項。試圖以一般和抽象概念為價值排序,使其在任何決策都不會動搖,這只是忽略了相關的邊緣偏重。第三點的重要性因而是影響深遠。即使全部官員都有同一套價值、目標和局限,這些價值、目標和局限有同一排序,也是無法規定在實際選擇情況中各自的邊緣價值。

官員未能因而首先制定相關的價值,然後選擇達成這些價值的政策,他就必須從多個有不同價值的邊緣組合的政策方案中直接選擇。即使是向自己表達相關的邊緣價值,一個似是而非但正好是唯一可行辦法是描述為達成這些價值而選擇的政策。例如,要表達我對自由與安全保障、政府決策的速度與準確,或低稅與更好學校的相對評價,唯一我只能粗略和模糊表達的方法是描述我對每兩項議題眾多具體政策選擇的偏重。

總的來說,實際處理價值的過程可以區分為兩方面。首先是評價與實證分析是相互盤繞;即是選擇價值是一起同時選擇政策。較繁複的說法是:選擇達成某些目標的政策,就是同時選擇這些目標。第二方面是相關但有區別:官員集中注意邊際或遞增價值。無論官員是否醒覺,他不認為建構目標有很大幫助,實際上是作出邊緣或遞增性比較。他面對兩項政策,都能同樣達成目標a, b, c, d和e,但甲項比乙項有更多的f,而乙項有更多的g。在選擇時,他實際上是選擇f和g的邊際或遞增數量。關乎他選擇的唯一價值是這兩項政策不同的遞增〔價值〕;他選擇政策就是最後選擇邊緣價值。(註5)

究竟在選擇政策之前先試圖澄清目標,是否比邊緣評價和實證分析盤繞較為理性,可見的主要分別是前者是不可能和不適用,而後者是可行和適用。後者可行,是因為官員無需分析全部價值,只需分析不同政策方案中的不同價值,只有在這些價值有邊緣分歧時才分析。比對根莖法,他需要價值或目標的資訊大大減少;他掌握、理解和關連各項價值的能力不會超出負荷。

手段與目標的關係(2b)

決策一般規範為手段與目標的關係:在選擇手段之前獨立選定目標,利用這些目標來評價和選出設計的手段。這是根莖法的手段與目標關係。但基於上文指出,只有在價值得到同意,可以協調和在邊緣穩定的情況才有這樣的手段與目標關係。因此,一般來說根莖法是沒有這樣的手段與目標關係;根莖法是同時選出手段和目標。

但任何偏離根莖法的手段與目標關係會令一些讀者認為是不可思議,他們認為只有這關係才能決定某一政策選擇是比另項選擇較好或較壞。如沒有前置的價值或目標以判斷決策,官員如何得知決定是明智或愚昧。這問題的答案需要帶出根莖法與枝幹法第三項區別:如何決定最佳政策?

測試「好」政策(3b)

在根莖法,如決策能證明可以達成一些具體目標,而描述目標是無需只是引述決策本身,那麼決策是「正確」、「良好」或「理性」。如定義目標只能通過以上描述的邊緣或遞增價值,有時還是可以測試政策是否實際上達成要求的目標;但要清晰陳述這些目標,是要描述所選政策或是另選的方案。要指出政策是錯誤,不能只提出抽象的論點謂沒有達成重要目標;應該反而爭辯另一政策是較可取。

至此為止,偏離解決問題的慣常方法不是很麻煩,因為許多官員很快同意討論政策是否正確最有效的形式是與其他可選政策的比較。但若然官員未能在抽象或邊緣層次同意價值或目標,情況又如何?根莖法沒有這樣的測試。未能同意目標,就沒有「正確」的標準。接續有限比較法的測試就是對政策本身的同意;即使未能同意價值,也可以對政策同意。

有人提議美國國會接續同意延續老齡保險,是源於自由派希望強化聯邦政府的福利計劃,以及保守派希望減少工會要求私人退休金計劃。如果是這樣,這最能說明不同意識形態的個體往往很容易彼此同意具體政策。勞資調停人提到類似的現象:爭議各方未能同意解決爭端的條件但可以同意具體的建議。當某官員的目標剛好是對方的手段,雙方往往可以同意政策。

對政策同意因而成為政策是否正確的唯一實際測試。如官員要爭取對方也同意目標,只會一事無成,而且引來沒有必要的爭議。

如以政策的直接同意代替以目標測試「好」政策這作法不是好方法,必須緊記目標除了可以讓各方同意,本身是沒有最終效用。因此,「同意」就是兩種方法對「好」政策的測試。但根莖法要求同意決策中組成和達成目標的元素,而枝幹法倚靠的是可以同意的「同意」。

因此,更重要的意義是官員可以為「好」政策辯護,而無需具體說明「好」在那裡。

非全面分析(4b)

理想的話,理性─全面分析法沒有排除任何重要事項;但除非「重要」是極為狹窄定義致使分析事實上頗為受限,否則是無法把全部「重要事項」全部納入。人的智力和現有資訊有限,人的能力不可能是全面。因此,事實上無人可以利用理性─全面法處理真正複雜的問題,面對足夠複雜問題的每一官員都要想辦法簡化。

首先,協助制定農業經濟政策的官員不可能熟練所有可能政策,甚至不可能完全瞭解一項政策。例如,在規劃土堤計劃時,他不能成功預計農民收入改變對城市化的影響:家庭關係可能最後變得鬆散,社會保障計劃可能最後要修改,聯邦政府和市政府分別因為負擔社會保障和市政服務而要加稅等種種問題。他也不可能完全清楚土堤計劃對農產品在國內外價格的影響,從而波及外交政策,包括美蘇兩國的經濟敵對。

接續有限比較法從兩方面有系統達成簡化。首先是把政策比較限制在與現行政策只是稍有不同的新政策,這樣設限即時減少要探討的方案數目,也大幅度簡化探討每項方案的特點。因為無需從頭深究每方案的後果,只需研究有別於現時狀況的建議方案和後果。以實證比較只是稍為不同政策方案的邊緣差別,是上文提到價值的遞增式或邊緣式比較的相應部份。

切題和現實

在西方民主政體,慣見的是政府官員和政策分析家一般主要是把分折限制在遞增式或邊緣式分析各項稍有分別的政策。但是他們這做法不是因為無可奈何要有一些方法簡化他們的問題;他們是為了切題。民主政體幾乎全都是通過遞增調整來改變政策。政策不會是大躍進。

美國政治改變的遞增式特點尤其顯著。兩大政黨的基本立論相近,向選民提出的政策只有些微差別。兩黨都推崇全民就業,但有不同定義;都偏重發展水力發電;同意有失業救濟,但福利水平有別。黨內政策改變同樣是通過一系列的小改變;這可見諸兩黨只是逐步接受政府有責任支援失業人士這概念,黨的立場開始在三十年前動搖,最終導致1946年的〈就業法案〉。
政黨行為是植根於公共態度,政治理論家不可能設想如一些具破壞力的議題沒有基本共識,美國的民主體系還可以維持;基本共識其後把政治爭議限制在政策中相對細微的分別。

因為官員忽視的政策在政治上是不可能以及無關宏旨,只是集中於稍微不同的政策以簡化分析不是沒有己見的簡化。再者,可以爭論既然決策者的知識有局限,焦點只集中於有別於現行政策的微小差異可以盡量利用現有知識。因為考慮中的政策是一如過去和現在的政策,官員可以取得資訊,聲稱這是一些洞識。因此,非遞增式的政策建議不僅在政治上不切題,其後果也是無從預測。

簡化分析的第二方法是實際上忽略可能政策的重要可能後果以及被忽略後果的價值。如果這看來是接續有限比較法令人震驚的弱點,答案是即使忽略是隨機的,這樣制定政策還是優勝於徒勞無功,超出人的能力去嘗試達致全面〔檢討〕。無論如何,這些從某些觀點看來是隨意或隨機的忽略,實際上不一定是這樣。

達致某程度的完整

假設決策機關所忽略的每項價值至少是另一機關所關注的。在這情況可達成有用的分工,而沒有機關的工作是超出能力範圍。這種制度的弱點是可能在機關啟動保護機制前,一項價值已被另一個機關摧毀。但任何組織形式都可能掉失重要的價值,即使機關試圖超出常人所能去規劃更多。

假設分工合作,好處是每一重要利益或價值各有守門犬。守門犬有兩種不同方式保衛本身範疇的利益:其一是糾正其他機關做成的損害,其二是預計和防範於未然。

在美國這樣的社會,人人自由結合以追求幾乎是任何可能的共同利益,政府機關對這些團體的壓力敏感;以上描述的制度大概如此。幾乎所有利益都有守門犬。雖然這不是說每一利益的守門犬都是孔武有力,可以爭論的是我們的制度往往比任何全面智力的嘗試更可以保證全體社會的價值。

例如,美國政府任一部份沒有試圖全面概覽收入分配的政策,但始終演變出一套回應各方利益的政策。農業團體、工會、市政及學校管理委員會以及負責房屋、衛生、國家公園、消化和警政的政府機關相互調節,達成收入分配;在決策過程中被忽略的某些收入問題,在另一時點成為核心問題。

團體相互調節是比談判這明顯形式更為普及;即使彼此沒有溝通,依然是有相互的影響。相互調節這無所不在的過程雖然不完善和有隱憂,但這往往比以一個團體為中心更能達成包容廣泛利益的政策。

還要留意制定政策的遞增模式如何吻合多種壓力的模式。因為當決策只是遞增式(緊密貼近已知政策),團體更容易預計其他團體可能的行動,也更容易糾正做成的損害。(註7)

用輕蔑的說法,即使夥伴關係和眼光淺窄有時也有助理性決策,因為這雙重保證甲忽略的乙不會忽略;這也使人員專注於獨特的觀點。如「理性」是定義為落實根莖法的決策,聯邦政府如要理性協調(如果可以做到的話)就要有一套同意的價值。(註8)如上文所述,當各機關各自因應其他機關的關注而調整本身的政策,這已是高度的行政協調。

相對於根莖法,雖然遞增法在處理政策方案曉時意排除以及處事零碎有明顯缺點,枝幹法往往看來是遠遠優越。根莖法無可避免要排除一些因素,但到目前為止還沒有什麼理據可以解釋這偶然和沒有系統的毛病;枝幹法的排除是有意、有系統和可以解釋。當然,理想的話根莖法不用排除;實際上這是必然的。

枝幹法也不是必然忽略長期考慮和目標。很清楚在考慮政策時必然排除重要價值,有時要詳盡考慮長期顧慮而不得不忽略短期考慮。但被忽略的價值可能是長期或短期。

接續比較(5b)

枝幹法的最後獨特元素是比較和政策選擇是依時間進程。政策不是一次過,而在制定後又無止境的制定。制定政策是過程:持續接近一些要求的目標,而這些目標在重新考慮下本身是繼續改變。

制定政策,最好的也只是非常粗糙的過程。社會科學家、政治人物、政府官員所知的社會世界,都不足以在預計政策的後果時避免重複錯誤。明智的政策制定者會預期政策只能達成他的部份要求,但同時會產生他希望避開、沒有預計的後果。如果他是以一系列的遞增式改變進行,就在多方面避免了嚴重的長期錯誤。

首先,從政策步驟的過往序列他知道進一步的類似步驟的可能後果。其二,因為他永不期望他的政策是問題的最後解決方法,他無需朝著目標大躍進,而這需要超越他和任何人的預測能力。他的決定只是一個步驟,如果成功還有其他的快快跟上。其三,在邁出每一步驟時,他實際上是測試之前的預測。最後,比諸如政策是完全分開,時間相隔甚遠的步驟,他往往能夠很快補救之前的錯誤。

比較這遞增改變的比較性分析與根莖法採用理論的強烈願望。人在思考時,必然會分類,把本身的經驗置於較為概括的經驗分類之下。試圖把分類法推到極端以找出可應用於具體情況的一般建議,我稱之為「理論」。從這個意義來說,根莖法經常極度倚賴理論,而枝幹法不是。

根莖式分析的假設:理論是最有系統和合乎經濟的方法,利用適用的知識來解決具體問題。有了這項假設,令人不快的事實就是雖然某些方面,例如貨幣政策,有足夠的理論,我們沒有足夠的知識可以用在任何政策範疇。枝幹法的比較性分析有時是理論的有系統替代辦法。

假設官員必須從彼此相近,與現有政策也相近的少數政策〔方案〕中選擇。他可能有強烈願望去「瞭解」每一方案,例如知道各方案每一方面的後果。若是如此,他是需要理論。但是,為了制定政策,他事實上只需知道各方案其後果有分歧的方面。這較為適度的願望無需理論(雖然如有理論可能有幫助),因為他可以著手檢視與以往政策分歧有關的差異後果,進而得出可能的差異;這是可行的,因為他可以觀察長長一系列的遞增式改變。

例如:沒有比學者已發表有關青少年犯罪更完整的社會理論,不可能明白不同公共政策會如何鼓勵或勸阻青少年犯罪,如教育、房屋、文娛、就業、種族關係和警政。如根莖法要全面深究這問題,就必須有這樣的理解。但是,如果只是要有足夠的知識以幫助從少數近似政策中選擇,例如青少年法庭的程序,就只需要比較性分析以往類似政策的後果。

理論家和執行者

這分別解釋了(至少在某些情況)官員為何時常覺得外來專家或學術界的解題者有時幫忙不多,又往往要灌輸更多理論。這也解釋了為何官員時常對「憑本能辦事」更有信心,而不是追隨理論家的忠告。理論家往往要求官員繞長路追求問題的解決辦法,實際上是要求他遵守科學方法的最好規則,而官員知道較為適中的遞增式比較比最好的現有理論更合用。理論家不理解官員往往實際上是執行有系統的方法。把這解釋再往前推可能有些過火,因為執行任務的決策者既沒有依循理論方法,也沒有接續比較或是其他有系統的方法。

值得強調的是理論對制定政策的幫助極為有限,有兩個不同的原因。理論需要通過大量觀察來建構大量事實數據。再者,理論的精確度不足以應用於處理微小改變的政策流程。相比之下,比較法不需要大量事實數據,把分析的焦點只是集中於與決策者面對最後選擇有關的事實。

經濟理論是理論精確度的例子。經濟理論預測沒有金錢或價格的經濟體系會以某些方法錯誤分配資源,但這結果適用的方案是遠離官員需要幫忙的政策。另一方面,理論的精確度不足以預測限制企業合併政策的後果,而官員需要幫忙的正正就是這類問題。只有在極為有限的範疇,經濟理論才有足夠的精確度解決政策問題;但幫忙有限,需要比較性分析來輔助。

接續比較法作為系統

因此,接續有限比較法其實是一種方法或系統,不是官員要為方法失靈而抱歉的方法。無論如何,本文沒有探究這方法許多不完善之處。例如,這方法沒有全部有關價值的內置保護措施,也可能誤導官員忽略了極佳的政策,理由只不過是導致現有政策的一連串政策步驟沒有提出。因此,必須聲明應用這方法或是根莖法一些最成熟的不同版本,例如運籌學,政策會依然是愚昧或明智。

為何要詳細描述這方法?因為這事實上是制定政策的常用方法,官員和其他政策分析家也慣於使用。(註9)。也因為這優勝於任何其他用於許多情況複雜問題的決策方法,肯定是優勝於要求有超乎常人的完整,但徒勞無功的嘗試。政府官員對這方法的論述,感覺不是發現新方法,而是更熟悉老朋友。官員更多醒覺本身應用這方式,可能會多運用技巧,知道何時應擴大,何時應收縮。(官員利用這方法的成效不一,這可以解釋對「混過去」意見各走極端:有人認為這是高度成熟的解決問題方法,有人認為根本不是方法。我思疑如果方法可稱為「混過去」,就是這方法。)

澄清這方法值得一提的附帶後果,是這揭露官員對顧問言不及義和不負責任的疑心,而以普通的客觀證據來衡量,顧問不是這樣的。麻煩之處是事實上我們處理政策問題時,是處身於我們對導致現有政策的一連串政策選擇的觀念框架。我們對適用政策的思維,例如市區交通管制,是極受我們對導致現有政策遞增步驟的知識所限制。官員熟悉「局外人」不知道的過往事情序列。雙方的思維因而有差別,也引起疑惑。雙方交談似乎是智慧對話,但可能依然不滿意。例如當美國人與瑞士人商討反壟斷政策,政策接續鏈的關連尤為明顯,因為兩國的政策鏈是截然不同,商討雙方也是以不同方式組織他們的知識。

如這現象造成溝通障礙,多互相理解可以促進制定政策時的智力互動。一旦明解〔知識〕來源的差異,官員有時因為請教有不同政策鏈近期經驗的政策分析家而有所啟發。

這帶出一個上文稍有觸及的問題:政府官員有同樣思維有什麼好處。雖然大多數組織理論指出共同價值和彼此同意的組織目標,對處理根莖法不適用的複雜問題有好處,但政府機關希望員工有兩種分歧的類型:第一類官員的思維是依據其他大多數同事不熟悉的政策鏈來組織;更需要的是第二類官員,他們的專業或個人價值或興趣建立不同的觀點(可能是源於不同特點、社會階層、地理區域)。因此即使在一個機關之內,決策可能是分散,而機構各單位可以是彼此監察的守門犬。

註釋:
(1) James G. March和 Herbert A. Simon同樣指出文獻的特色。他們也採取一些重要步驟,例如Simon的近作,描述沒有那麼刺激的制定政策模型,參見《組織》Organizations, John Wiley & Sons, 1958, p.137.

(2) 〈運籌學與國家規劃:異議〉 “Operations Research and National Planning- A Dissent” 5 Operations Research 718 (October, 1957). Hitch的異議是他回應文章提出的一些觀點;他指稱運籌學只適用於低層次問題,這說法已廣泛接受。這類型的問題可參考其他文獻。

(3) 我是假設官員時常制定政策和提出制定政策的意見。本文的「決策」和「制定政策」是交替使用。

(4) Martin Meyerson and Edward C. Banfield, 《政治、規劃及公共利益》Politics, Planning and the Public Interest. The Free Press, 1955.

(5) 當然,這論點是延展市場選擇理論,尤其是消費者選擇理論以及公共政策選擇。

(6) 遞增政策的較為精準定義,以及討論究竟甲方看來是「微小」改變,但乙方有不同見解,參見我的〈政策分析〉Policy Analysis, 48 American Economic Review 298 (June, 1958).

(7) 在高度分散決策過程中,落實接續有限分析法與相互調整利益的連結,是為政府行政的多元理論添加新方面。

(8.) Herbert Simon, Donald W. Smithburg and Victor A. Thompson, 《公共行政》Public Administration. Alfred A. Knopf, 1950, 0.434.

(9) 我在其他文章探學術界分析家應用的同一制定政策方法(〈政策分析〉Policy Analysis, 48 American Economic Review 298 (June, 1958))。雖然本文表達這是公共行政的方法,這也不是遠離分析家,雖然他們傾向描述他們的分析是理性—全面,特別大量利用理論。同樣,在解決個人問題時,無可避免要利用這同一方法;在這情況,很難分開手段和目標,強烈願望或目標經常在發展,在僅有時間內要解決問題,把複雜的現實世界極度簡化是刻不容緩。對習慣處理市場過程的邊緣或遞增概念的經濟學家來說,這方法的核心意念是評價和實證分析都是遞增式。因此我在其他文章稱之為「遞增法」。

(完)
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文章BW Book Worm » 週三 10月 21, 2009 11:20 pm

原文:Lindblom, C. B.:The Science of 'Muddling Through. Public Administration Review Vol. 19, No. 2, pp79-88 (1959)

Linblom:混过去的科学The Science of 'Muddling Through'

中译:自学书院(2009年10月)译文以《香港共享创意Creative Commons Hong Kong》署名─非商业─相同方式共享 3.0 香港授权条款发表。
(译注:这篇文章是决策学和公共行政学必读的经典论文。颇为奇怪的是文章没有什么实证支持,大体上是作者感言之作。续篇:〈还在混,没过去 Still Muddling, Not Yet Through〉在下一栏。)


假设政府官员要负责订立通货膨胀的政策。他开始时可能试图依照重要程度列出全部有关的价值:全民就业、合理的企业盈利、保护小储蓄户、防止股市崩溃。然后依据达成这些价值的最大效率,把全部可能政策后果评分。这当然需要花心思找出社会人士的价值观,以及同样花心思计算每项价值与其他价值的比值。他就可以列出所有政策方案。第三步是有系统比较多个方案,看那一个能达致最大价值。

在比较多项政策时,他会利用任何可用的理论把政策大概分类。例如,在考虑通货膨胀时,他可能以价格理论来比较全部政策。因为探讨的方案是全面的,他会一方面考虑严格中央控制,取消全部价格和市场,另一方面是消除全部公共控制,全然依靠市场;两者都是视乎他就这些理论性经济体系能找到什么一般性理论。

最后,他会试图作出最能达致这些价值的选择。

另一个处理方法是订立相对简单的目标:保持价格水平,姑勿论这是否深思熟虑。这目标可能因为其他少数目标而变得繁复或要妥协,例如全民就业。事实上,他会认为大部份其他社会价值不在现时考虑之列而置诸不理,甚至不会试图把认为是实时适用的几项价值评分。在追问之下,他可能快快承认他是忽略了许多相关的价值和政策的许多可能重要的后果。

第二步,他会把想到的几项政策方案列出大网,然后比较。这些有限的政策方案,许多是因为过去的纷争而知之甚详,而他一般不能找到一组理论可以准确比较各项方案的后果。他反而会极度倚赖过往经济的记录,以小幅度的政策步骤来预测未来采用同样步骤的后果。

再者,他会发觉政策方案与多个目标或价值有不同方式结合。例如,稳定价格政策的代价是失业风险。因此,他下一步作出最后选择时,会结合价值的选择和达致这些价值的措施选择。这有别于决策的第一项方法,不是近似较为机械式选择最能达致事先已澄清和排比的目标。因为第二种方法的执行者预期只能达成部份目标;随着情况和期望改变和改善预测的准确度,他们预期要无数次重复一如前述的步骤。

连根拔起或是修剪枝干

复杂问题当然不可能连根拔起。虽然可以描述这方法,但只有在解决相对简单问题时才可以付诸实践;即使如此也只能采用一些调整的形式。这方法假设人类没有的智能能力和信息来源;当可用于政策问题的时间和金钱一般是有限,这方法是天方夜谈。对政府官员来说,尤其重要的是公共机构实际上是奉命不得采用第一方法。这即是说,机构的指定功能和局限(可能是政治和法律),限制了只注重几项价值以及可以想象有无限方案中的几项。实际采用的是第二种方法。

奇怪的是,决策、政策形成、规划和公共行政的文献是把第一方法正规化,而不是第二方法;处理复杂决策的执行者实际上采用的方法少有人提倡。我可能为了强调而有些夸张。诚然,文献颇为清楚人的能力有限,而处理政策无可避免是采用类似第二类的方法;但文献试图规范理性制定政策,即是清楚列出过程的步骤,一般只是描述第一方法,不是第二。(注1)

即使是复杂问题,一般倾向把制定政策描述为第一方法,是因为往往注重运筹学、统计决策理论和系统分析;这些学科也颇为成功。这些步骤的特色是目标清晰、评价明确、涵盖全面,如可能的话还有数学分折;这都是第一方法的典型。但这些先进的程序主要还是较小规模解决问题的适用技巧,要考虑的变项总数目不多,问题的价值有限。兰德企业是应用这些技巧的领先中心,其经济部的主脑Charles Hitch说:

「从我在兰德和其他地方的经验,我的实证概述认为运筹学是次于最优的艺术,即是解决一些较低层次问题;随着我们试图决策的层次提升,大幅度增加困难和降低我们的能力。运筹学者熟练运用的那种简单、明确模式可以肯定能反映影响华盛顿大桥交通流量的重要因素,但任何这些模式用于研究例如重大外交决策,能够表达的相关实际情况似乎几乎是微不足道。」(注2)

因此,本文是要澄清和正规文献极为忽视的第二方法。这方法可描述为「接续有限比较successive limited comparisons」(注3)。第一方法可称为「理性全面方法rational comprehensive method」。(注3)我会比较两者。本文所用的标签是较为印象派和简洁,两者也可以称为「枝干法branch method」和「根茎法root method」。枝干是接续从现况中逐步和小规模萌生;而根茎是从基本原素中每次重新生长,一如理论包含过往的经验,根茎是建基于过去而随时在地下抽芽而出。

为方便参考,以下并列两种方法的特点。

理性全面(根茎法)
1a. 在实证分析政策方案的一般事先要求之外,澄清价值或目标。
2a. 因此制定政策是通过手段—目标分析。
3a. 测试「好」政策是视乎能否证明是达成目标的最适合方法。
4a. 分析是全面;考虑每一重要的有关因素。
5a. 极为倚重理论。

接续有限比较(枝干法)
1b. 选择价值目标和实证分析要采取的行动,两者不是截然不同而是紧密盘绕。
2b. 因为手段和目标不是截然不同,手段─目标分析往往不适用或是用处有限。
3b. 测试「好」政策一般是不同分析往往都同意政策(但不是同意这是已认同目标的最适用手段)。
4b. 分析是严重受限于
i) 忽略重要的可能后果
ii) 忽略重要的可能政策方案
iii) 忽略重要的受影响价值
5b. 接续比较法大大降低,甚或消除对理论的依赖。

假设大家熟悉和明白根茎法,本文进而以对比来澄清不同方案。在解释第二方法时,本文描述大多数政府官员是如何处理复杂问题:利用根茎法的「最佳」方法是蓝图或模型,这实际上不能解决复杂的政策问题,而政府官员只有采用接续有限比较的方法。

评价和实证分析相互盘绕(1b)

要了解接续有限比较法如何处理价值,最便捷的途径是看看根茎法处理价值或目标时如何往往失灵。在检视不同政策方案前,先要澄清价值,这概念无疑是有吸引力。要是处理复杂社会问题时,情况又是如何?首要困难是市民、议员和政府官员对许多关键价值没有共识。即使政府官员收到颇为具体的目标指令,但子目标还是有极大的异议空间。例如,Meyerson与Banfield研究芝加哥房屋局的公共房屋选址(注4):虽然目标明确是要在市内建造某数目标住房单位,选址依然是问题多多。诸如公路选址、交通控制、最低工资、国家公园发展游客设施,或是昆虫控制,都有类似的矛盾。

政府官员不能以大多数人偏好作为挡箭牌,因为对大多数人对议题没有表达偏好;而且在没有足够的公共讨论促使选民留意议题,往往是没有偏好。另外的问题:除了考虑偏重各方案的人数外,是否要考虑感情的强烈程度。因为没有其他办法,政府官员往往是没有首先澄清目标就要决定政策。

即使政府官员决定以本人的价值作为决策标准,如价值互有矛盾,往往也不知道如何排序;情况往往是这样。例如政府官员要重新安置清拆地段的居民。目标之一是尽快搬出居民,其二是找到适合安置居民的房屋,其三是避免其他地区因为大量人口迁入而引起冲突,其四是尽可能以说服手法处理等等。

如何向本人交待这些有部份矛盾的价值其相对的重要性?只是简单排序是不足够;理想的话,应要知道为了某些甲项价值,要牺牲多少乙项价值才是值得。一般答案是政府官员要从这些价值以不同方法组合而成的政策中选择(也必须选择),无法首先澄清价值才选出政策。

前两点之下还有较为隐晦的第三点。社会目标不是必然有同样的相对价值。某目标在某种情况可能极为重视,在另一情况则是另一价值。例如官员可能同样重视机构彻底执行名下的项目以及良好的公共关系;他本人在一些抽象或一般意义上对两个有矛盾价值的偏好是无关宏旨。政策问题产生,是官员面对问题的形式:现时未能达成执行任务的价值和良好公共关系的价值,是否值得放慢执行让客户开心,或是继续执行而令客户不快?这问题的答案要视情况而定。

这例子指出,价值问题必然是在边缘调整的问题。但除了以特定政策来解释,没有可行办法可以表达边缘目标或价值。某一决策情况偏重甲项价值,并不意味在另一情况要更多牺牲乙项价值以取得甲项。试图以一般和抽象概念为价值排序,使其在任何决策都不会动摇,这只是忽略了相关的边缘偏重。第三点的重要性因而是影响深远。即使全部官员都有同一套价值、目标和局限,这些价值、目标和局限有同一排序,也是无法规定在实际选择情况中各自的边缘价值。

官员未能因而首先制定相关的价值,然后选择达成这些价值的政策,他就必须从多个有不同价值的边缘组合的政策方案中直接选择。即使是向自己表达相关的边缘价值,一个似是而非但正好是唯一可行办法是描述为达成这些价值而选择的政策。例如,要表达我对自由与安全保障、政府决策的速度与准确,或低税与更好学校的相对评价,唯一我只能粗略和模糊表达的方法是描述我对每两项议题众多具体政策选择的偏重。

总的来说,实际处理价值的过程可以区分为两方面。首先是评价与实证分析是相互盘绕;即是选择价值是一起同时选择政策。较繁复的说法是:选择达成某些目标的政策,就是同时选择这些目标。第二方面是相关但有区别:官员集中注意边际或递增价值。无论官员是否醒觉,他不认为建构目标有很大帮助,实际上是作出边缘或递增性比较。他面对两项政策,都能同样达成目标a, b, c, d和e,但甲项比乙项有更多的f,而乙项有更多的g。在选择时,他实际上是选择f和g的边际或递增数量。关乎他选择的唯一价值是这两项政策不同的递增〔价值〕;他选择政策就是最后选择边缘价值。(注5)

究竟在选择政策之前先试图澄清目标,是否比边缘评价和实证分析盘绕较为理性,可见的主要分别是前者是不可能和不适用,而后者是可行和适用。后者可行,是因为官员无需分析全部价值,只需分析不同政策方案中的不同价值,只有在这些价值有边缘分歧时才分析。比对根茎法,他需要价值或目标的信息大大减少;他掌握、理解和关连各项价值的能力不会超出负荷。

手段与目标的关系(2b)

决策一般规范为手段与目标的关系:在选择手段之前独立选定目标,利用这些目标来评价和选出设计的手段。这是根茎法的手段与目标关系。但基于上文指出,只有在价值得到同意,可以协调和在边缘稳定的情况才有这样的手段与目标关系。因此,一般来说根茎法是没有这样的手段与目标关系;根茎法是同时选出手段和目标。

但任何偏离根茎法的手段与目标关系会令一些读者认为是不可思议,他们认为只有这关系才能决定某一政策选择是比另项选择较好或较坏。如没有前置的价值或目标以判断决策,官员如何得知决定是明智或愚昧。这问题的答案需要带出根茎法与枝干法第三项区别:如何决定最佳政策?

测试「好」政策(3b)

在根茎法,如决策能证明可以达成一些具体目标,而描述目标是无需只是引述决策本身,那么决策是「正确」、「良好」或「理性」。如定义目标只能通过以上描述的边缘或递增价值,有时还是可以测试政策是否实际上达成要求的目标;但要清晰陈述这些目标,是要描述所选政策或是另选的方案。要指出政策是错误,不能只提出抽象的论点谓没有达成重要目标;应该反而争辩另一政策是较可取。

至此为止,偏离解决问题的惯常方法不是很麻烦,因为许多官员很快同意讨论政策是否正确最有效的形式是与其他可选政策的比较。但若然官员未能在抽象或边缘层次同意价值或目标,情况又如何?根茎法没有这样的测试。未能同意目标,就没有「正确」的标准。接续有限比较法的测试就是对政策本身的同意;即使未能同意价值,也可以对政策同意。

有人提议美国国会接续同意延续老龄保险,是源于自由派希望强化联邦政府的福利计划,以及保守派希望减少工会要求私人退休金计划。如果是这样,这最能说明不同意识形态的个体往往很容易彼此同意具体政策。劳资调停人提到类似的现象:争议各方未能同意解决争端的条件但可以同意具体的建议。当某官员的目标刚好是对方的手段,双方往往可以同意政策。

对政策同意因而成为政策是否正确的唯一实际测试。如官员要争取对方也同意目标,只会一事无成,而且引来没有必要的争议。

如以政策的直接同意代替以目标测试「好」政策这作法不是好方法,必须紧记目标除了可以让各方同意,本身是没有最终效用。因此,「同意」就是两种方法对「好」政策的测试。但根茎法要求同意决策中组成和达成目标的元素,而枝干法倚靠的是可以同意的「同意」。

因此,更重要的意义是官员可以为「好」政策辩护,而无需具体说明「好」在那里。

非全面分析(4b)

理想的话,理性─全面分析法没有排除任何重要事项;但除非「重要」是极为狭窄定义致使分析事实上颇为受限,否则是无法把全部「重要事项」全部纳入。人的智力和现有信息有限,人的能力不可能是全面。因此,事实上无人可以利用理性─全面法处理真正复杂的问题,面对足够复杂问题的每一官员都要想办法简化。

首先,协助制定农业经济政策的官员不可能熟练所有可能政策,甚至不可能完全了解一项政策。例如,在规划土堤计划时,他不能成功预计农民收入改变对城市化的影响:家庭关系可能最后变得松散,社会保障计划可能最后要修改,联邦政府和市政府分别因为负担社会保障和市政服务而要加税等种种问题。他也不可能完全清楚土堤计划对农产品在国内外价格的影响,从而波及外交政策,包括美苏两国的经济敌对。

接续有限比较法从两方面有系统达成简化。首先是把政策比较限制在与现行政策只是稍有不同的新政策,这样设限实时减少要探讨的方案数目,也大幅度简化探讨每项方案的特点。因为无需从头深究每方案的后果,只需研究有别于现时状况的建议方案和后果。以实证比较只是稍为不同政策方案的边缘差别,是上文提到价值的递增式或边缘式比较的相应部份。

切题和现实

在西方民主政体,惯见的是政府官员和政策分析家一般主要是把分折限制在递增式或边缘式分析各项稍有分别的政策。但是他们这做法不是因为无可奈何要有一些方法简化他们的问题;他们是为了切题。民主政体几乎全都是通过递增调整来改变政策。政策不会是大跃进。

美国政治改变的递增式特点尤其显著。两大政党的基本立论相近,向选民提出的政策只有些微差别。两党都推崇全民就业,但有不同定义;都偏重发展水力发电;同意有失业救济,但福利水平有别。党内政策改变同样是通过一系列的小改变;这可见诸两党只是逐步接受政府有责任支持失业人士这概念,党的立场开始在三十年前动摇,最终导致1946年的〈就业法案〉。
政党行为是植根于公共态度,政治理论家不可能设想如一些具破坏力的议题没有基本共识,美国的民主体系还可以维持;基本共识其后把政治争议限制在政策中相对细微的分别。

因为官员忽视的政策在政治上是不可能以及无关宏旨,只是集中于稍微不同的政策以简化分析不是没有己见的简化。再者,可以争论既然决策者的知识有局限,焦点只集中于有别于现行政策的微小差异可以尽量利用现有知识。因为考虑中的政策是一如过去和现在的政策,官员可以取得信息,声称这是一些洞识。因此,非递增式的政策建议不仅在政治上不切题,其后果也是无从预测。

简化分析的第二方法是实际上忽略可能政策的重要可能后果以及被忽略后果的价值。如果这看来是接续有限比较法令人震惊的弱点,答案是即使忽略是随机的,这样制定政策还是优胜于徒劳无功,超出人的能力去尝试达致全面〔检讨〕。无论如何,这些从某些观点看来是随意或随机的忽略,实际上不一定是这样。

达致某程度的完整

假设决策机关所忽略的每项价值至少是另一机关所关注的。在这情况可达成有用的分工,而没有机关的工作是超出能力范围。这种制度的弱点是可能在机关启动保护机制前,一项价值已被另一个机关摧毁。但任何组织形式都可能掉失重要的价值,即使机关试图超出常人所能去规划更多。

假设分工合作,好处是每一重要利益或价值各有守门犬。守门犬有两种不同方式保卫本身范畴的利益:其一是纠正其他机关做成的损害,其二是预计和防范于未然。

在美国这样的社会,人人自由结合以追求几乎是任何可能的共同利益,政府机关对这些团体的压力敏感;以上描述的制度大概如此。几乎所有利益都有守门犬。虽然这不是说每一利益的守门犬都是孔武有力,可以争论的是我们的制度往往比任何全面智力的尝试更可以保证全体社会的价值。

例如,美国政府任一部份没有试图全面概览收入分配的政策,但始终演变出一套回应各方利益的政策。农业团体、工会、市政及学校管理委员会以及负责房屋、卫生、国家公园、消化和警政的政府机关相互调节,达成收入分配;在决策过程中被忽略的某些收入问题,在另一时点成为核心问题。

团体相互调节是比谈判这明显形式更为普及;即使彼此没有沟通,依然是有相互的影响。相互调节这无所不在的过程虽然不完善和有隐忧,但这往往比以一个团体为中心更能达成包容广泛利益的政策。

还要留意制定政策的递增模式如何吻合多种压力的模式。因为当决策只是递增式(紧密贴近已知政策),团体更容易预计其他团体可能的行动,也更容易纠正做成的损害。(注7)

用轻蔑的说法,即使伙伴关系和眼光浅窄有时也有助理性决策,因为这双重保证甲忽略的乙不会忽略;这也使人员专注于独特的观点。如「理性」是定义为落实根茎法的决策,联邦政府如要理性协调(如果可以做到的话)就要有一套同意的价值。(注8)如上文所述,当各机关各自因应其他机关的关注而调整本身的政策,这已是高度的行政协调。

相对于根茎法,虽然递增法在处理政策方案晓时意排除以及处事零碎有明显缺点,枝干法往往看来是远远优越。根茎法无可避免要排除一些因素,但到目前为止还没有什么理据可以解释这偶然和没有系统的毛病;枝干法的排除是有意、有系统和可以解释。当然,理想的话根茎法不用排除;实际上这是必然的。

枝干法也不是必然忽略长期考虑和目标。很清楚在考虑政策时必然排除重要价值,有时要详尽考虑长期顾虑而不得不忽略短期考虑。但被忽略的价值可能是长期或短期。

接续比较(5b)

枝干法的最后独特元素是比较和政策选择是依时间进程。政策不是一次过,而在制定后又无止境的制定。制定政策是过程:持续接近一些要求的目标,而这些目标在重新考虑下本身是继续改变。

制定政策,最好的也只是非常粗糙的过程。社会科学家、政治人物、政府官员所知的社会世界,都不足以在预计政策的后果时避免重复错误。明智的政策制定者会预期政策只能达成他的部份要求,但同时会产生他希望避开、没有预计的后果。如果他是以一系列的递增式改变进行,就在多方面避免了严重的长期错误。

首先,从政策步骤的过往序列他知道进一步的类似步骤的可能后果。其二,因为他永不期望他的政策是问题的最后解决方法,他无需朝着目标大跃进,而这需要超越他和任何人的预测能力。他的决定只是一个步骤,如果成功还有其他的快快跟上。其三,在迈出每一步骤时,他实际上是测试之前的预测。最后,比诸如政策是完全分开,时间相隔甚远的步骤,他往往能够很快补救之前的错误。

比较这递增改变的比较性分析与根茎法采用理论的强烈愿望。人在思考时,必然会分类,把本身的经验置于较为概括的经验分类之下。试图把分类法推到极端以找出可应用于具体情况的一般建议,我称之为「理论」。从这个意义来说,根茎法经常极度倚赖理论,而枝干法不是。

根茎式分析的假设:理论是最有系统和合乎经济的方法,利用适用的知识来解决具体问题。有了这项假设,令人不快的事实就是虽然某些方面,例如货币政策,有足够的理论,我们没有足够的知识可以用在任何政策范畴。枝干法的比较性分析有时是理论的有系统替代办法。

假设官员必须从彼此相近,与现有政策也相近的少数政策〔方案〕中选择。他可能有强烈愿望去「了解」每一方案,例如知道各方案每一方面的后果。若是如此,他是需要理论。但是,为了制定政策,他事实上只需知道各方案其后果有分歧的方面。这较为适度的愿望无需理论(虽然如有理论可能有帮助),因为他可以着手检视与以往政策分歧有关的差异后果,进而得出可能的差异;这是可行的,因为他可以观察长长一系列的递增式改变。

例如:没有比学者已发表有关青少年犯罪更完整的社会理论,不可能明白不同公共政策会如何鼓励或劝阻青少年犯罪,如教育、房屋、文娱、就业、种族关系和警政。如根茎法要全面深究这问题,就必须有这样的理解。但是,如果只是要有足够的知识以帮助从少数近似政策中选择,例如青少年法庭的程序,就只需要比较性分析以往类似政策的后果。

理论家和执行者

这分别解释了(至少在某些情况)官员为何时常觉得外来专家或学术界的解题者有时帮忙不多,又往往要灌输更多理论。这也解释了为何官员时常对「凭本能办事」更有信心,而不是追随理论家的忠告。理论家往往要求官员绕长路追求问题的解决办法,实际上是要求他遵守科学方法的最好规则,而官员知道较为适中的递增式比较比最好的现有理论更合用。理论家不理解官员往往实际上是执行有系统的方法。把这解释再往前推可能有些过火,因为执行任务的决策者既没有依循理论方法,也没有接续比较或是其他有系统的方法。

值得强调的是理论对制定政策的帮助极为有限,有两个不同的原因。理论需要通过大量观察来建构大量事实数据。再者,理论的精确度不足以应用于处理微小改变的政策流程。相比之下,比较法不需要大量事实数据,把分析的焦点只是集中于与决策者面对最后选择有关的事实。

经济理论是理论精确度的例子。经济理论预测没有金钱或价格的经济体系会以某些方法错误分配资源,但这结果适用的方案是远离官员需要帮忙的政策。另一方面,理论的精确度不足以预测限制企业合并政策的后果,而官员需要帮忙的正正就是这类问题。只有在极为有限的范畴,经济理论才有足够的精确度解决政策问题;但帮忙有限,需要比较性分析来辅助。

接续比较法作为系统

因此,接续有限比较法其实是一种方法或系统,不是官员要为方法失灵而抱歉的方法。无论如何,本文没有探究这方法许多不完善之处。例如,这方法没有全部有关价值的内置保护措施,也可能误导官员忽略了极佳的政策,理由只不过是导致现有政策的一连串政策步骤没有提出。因此,必须声明应用这方法或是根茎法一些最成熟的不同版本,例如运筹学,政策会依然是愚昧或明智。

为何要详细描述这方法?因为这事实上是制定政策的常用方法,官员和其他政策分析家也惯于使用。(注9)。也因为这优胜于任何其他用于许多情况复杂问题的决策方法,肯定是优胜于要求有超乎常人的完整,但徒劳无功的尝试。政府官员对这方法的论述,感觉不是发现新方法,而是更熟悉老朋友。官员更多醒觉本身应用这方式,可能会多运用技巧,知道何时应扩大,何时应收缩。(官员利用这方法的成效不一,这可以解释对「混过去」意见各走极端:有人认为这是高度成熟的解决问题方法,有人认为根本不是方法。我思疑如果方法可称为「混过去」,就是这方法。)

澄清这方法值得一提的附带后果,是这揭露官员对顾问言不及义和不负责任的疑心,而以普通的客观证据来衡量,顾问不是这样的。麻烦之处是事实上我们处理政策问题时,是处身于我们对导致现有政策的一连串政策选择的观念框架。我们对适用政策的思维,例如市区交通管制,是极受我们对导致现有政策递增步骤的知识所限制。官员熟悉「局外人」不知道的过往事情序列。双方的思维因而有差别,也引起疑惑。双方交谈似乎是智慧对话,但可能依然不满意。例如当美国人与瑞士人商讨反垄断政策,政策接续链的关连尤为明显,因为两国的政策链是截然不同,商讨双方也是以不同方式组织他们的知识。

如这现象造成沟通障碍,多互相理解可以促进制定政策时的智力互动。一旦明解〔知识〕来源的差异,官员有时因为请教有不同政策链近期经验的政策分析家而有所启发。

这带出一个上文稍有触及的问题:政府官员有同样思维有什么好处。虽然大多数组织理论指出共同价值和彼此同意的组织目标,对处理根茎法不适用的复杂问题有好处,但政府机关希望员工有两种分歧的类型:第一类官员的思维是依据其他大多数同事不熟悉的政策链来组织;更需要的是第二类官员,他们的专业或个人价值或兴趣建立不同的观点(可能是源于不同特点、社会阶层、地理区域)。因此即使在一个机关之内,决策可能是分散,而机构各单位可以是彼此监察的守门犬。

注释:
(1) James G. March和 Herbert A. Simon同样指出文献的特色。他们也采取一些重要步骤,例如Simon的近作,描述没有那么刺激的制定政策模型,参见《组织》Organizations, John Wiley & Sons, 1958, p.137.

(2) 〈运筹学与国家规划:异议〉 “Operations Research and National Planning- A Dissent” 5 Operations Research 718 (October, 1957). Hitch的异议是他响应文章提出的一些观点;他指称运筹学只适用于低层次问题,这说法已广泛接受。这类型的问题可参考其他文献。

(3) 我是假设官员时常制定政策和提出制定政策的意见。本文的「决策」和「制定政策」是交替使用。

(4) Martin Meyerson and Edward C. Banfield, 《政治、规划及公共利益》Politics, Planning and the Public Interest. The Free Press, 1955.

(5) 当然,这论点是延展市场选择理论,尤其是消费者选择理论以及公共政策选择。

(6) 递增政策的较为精准定义,以及讨论究竟甲方看来是「微小」改变,但乙方有不同见解,参见我的〈政策分析〉Policy Analysis, 48 American Economic Review 298 (June, 1958).

(7) 在高度分散决策过程中,落实接续有限分析法与相互调整利益的连结,是为政府行政的多元理论添加新方面。

(8.) Herbert Simon, Donald W. Smithburg and Victor A. Thompson, 《公共行政》Public Administration. Alfred A. Knopf, 1950, 0.434.

(9) 我在其他文章探学术界分析家应用的同一制定政策方法(〈政策分析〉Policy Analysis, 48 American Economic Review 298 (June, 1958))。虽然本文表达这是公共行政的方法,这也不是远离分析家,虽然他们倾向描述他们的分析是理性—全面,特别大量利用理论。同样,在解决个人问题时,无可避免要利用这同一方法;在这情况,很难分开手段和目标,强烈愿望或目标经常在发展,在仅有时间内要解决问题,把复杂的现实世界极度简化是刻不容缓。对习惯处理市场过程的边缘或递增概念的经济学家来说,这方法的核心意念是评价和实证分析都是递增式。因此我在其他文章称之为「递增法」。
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Lindblom:還在混,沒過去, 1979

文章BW Book Worm » 週五 11月 19, 2010 11:55 am

Linblom: 還在混,沒過去Still Muddling, Not Yet Through

原文 載於《公共行政評論》 Public Administration Review Nov/Dec, pp517-526 (1979)

圖檔
耶魯大學經濟及政治科學系Charles Lindblom教授。

中譯:自學書院(2010年11月)譯文以《香港共享創意Creative Commons Hong Kong》署名─非商業─相同方式共享 3.0 香港授權條款發表。

若然人民厭倦了他們的政府,林肯宣稱「人民有革命性權利去分裂和推翻它。」杰弗遜至少曾推論偶爾的革命對政治實體的健康有好處這樣的可能性。我一直聲稱「混過去」或是更常見的「漸進法」標籤是制定政策的一般作法,這並不是反對他們的說法。相反,革命也好,激烈的政策變化也好,甚至精心策劃的動作也好,通常都不是可能的。

或許在這制定政策研習和實作這階段,最常見的觀點(已逐漸進入教材)只是小步走或漸進步驟,只是混過去,這才通常是可能的。但大多數人,包括許多政策分析家和決策者,要分開「應是怎麼」和「這是什麼」。他們認為我們應該做得更好。我也認同。那還有什麼問題?可以明確說明。許多評論漸進法incrementalism的人們認為,做得更好通常意味著捨棄漸進主義。漸進主義者認為,要解決複雜問題,通常意味著更巧妙實行漸進法,極少情況下會捨棄。

捨棄漸進法有多種方法,有兩個較為突出。其一是政策大步走,例如能源問題不再是頭痛醫頭,而是作為整體問題處理。另一種方法是比漸進法更為完整和科學分析各項政策方案。(註3)大步走和綜合分析是兩種大動作,顯然是密切相關,在「規劃」的傳統觀念中很好地結合起來。因此,明顯要作出選擇。那一個是更好制定政策的一般公式:較為科學化和較具政治野心的方法,或是我提出的較新和改良的漸進法?

比二十年前,我現在可以更好分析這選擇。(註4)我先要道歉有時混淆了漸進政治和漸進分析,也沒有清晰界定漸進分析的三種版本。漸進主義作為政治模式,其核心意義很容易說明:這就是政治變革小步走(無論什麼分析方法)。如此界定的話,漸進法有不同程度。時不時提高或降低貼現率,這是漸進。決定使用折現率作為控制貨幣的方法,仍然是非常溫和但不是極端漸進。引入聯邦儲備系統以重組銀行系統,這仍然是漸進,儘管不算是很小步走。蘇聯和古巴在革命早期取消使用金錢,這不是漸進。只要我們明白決策步驟的大小,是可以從小到大連續下去,在那兒劃線並不重要。

漸進法作為政策分析,有三種涵義。從文獻和甚至本人的著作,現在似乎很清楚以下每種分析有時納入漸進法之內:
1.可供選擇的政策方案只是稍為不同於現狀,而分析只是局限在考慮所有這些方案。這可稱為「簡單漸進分析simple incremental analysis」。

2. 分析的特點是有一套相互支持的簡化和集中性策略,而簡單漸進分析只是其一;我在二十年前的文章已經列出其餘的。(註5)具體來說,
a. 分析是限制在幾個頗為熟悉的政策方案;
b. 利用議題各實證方面,交織分析多個政策目標和其他價值;
c. 分析較為關注須要糾正的弊端,而不是尋求積極的目標;
d. 試驗,除錯,再試驗的序列;
e. 分析以探討某一積極考慮方案的一些重要可能後果,而是不是全部;
f. 分析工作交由許多(黨派)政策制定參與者。
這種複雜的分析方法我稱為「雜亂漸進主義disjointed incrementalism」。

3. 分析是局限於為簡化複雜政策問題的任何己計算或有意識地己選擇的一套策略,即是簡化了慣常的全面「科學」分析。我稱之為「策略性分析strategic analysis」。

雜亂漸進法是策略性分析的一種可能形式,還有其他的;簡單漸進分析是雜亂漸進分析的其中一個元素,還有其他的。逐一檢視,看看尋求傳統的「科學」分析時,為何這是應要考慮的另一可能方案。因其意圖追求完整,我稱之為「綜覽式synoptic」分析。先看看策略性分析。

策略性分析
以策略性分析作為常態或理想,理由很簡單:即使擁有現代電腦計算的全部資源,任何個人,委員會或研究團隊,都不可能完成複雜問題的分析。因為牽涉太多有相互作用的價值觀。(註8)在不確定的未來,有太多可能的方案,太多的後果;我們能夠做到最好的,就是完成局部分析,Herbert Simon稱之為「受限理性bounded rationality」。(註9)對複雜的社會問題,我們沒有能力做到綜覽式分析;社會科學文獻多的是許多熟悉的理由,毋庸在此重述。

以「完整程度」或綜覽質量把分析想像成連續排列。在排列線上,可以指出假設性和真正的方案。由此得出一些觀察。決策者,政務人員,政策分析家和研究人員等等,一般做事妥實,不是人們想像中的糟糕頂透。但是,面對複雜問題,我們從來沒有接近得出完整大綱。有些人的策略性分析做得比別人更好,也就是說我們有意識去採用多種簡化謀略,例如熟練地試驗和除錯。

既然如此,批評者可能會質疑:位於連續排列左端的綜覽式分析,不就是唯一可以辯護的理想模式?因此,難道我們不應該朝著這方向前進?對一些批評者來說,答案明顯易見,幾乎不值得反思。但是,考慮一個簡單比喻。人總是夢想可以自由飛翔,但沒有可以落實的現實策略;這是否有用的常態或理想?雖然Icarus神話激發想像力,飛行只是少數人的積極野心:他們承認沒有機械的幫助,飛行是不可能的;他們想到使用人造翅膀和其他設備。

實現綜覽法這樣不可能的偉大事業是沒有好處的理想。通過利用策略性分析以求改善政策分析,是指導性的願望,指向一些要做的事,一些要研究和學習的事物,一些可以近乎成功做到的事情。對健身者來說,有什麼願望、常態或理想可以指明方向和其他具體指導:希望有大猩猩的體力或超越Arnold Schwarzenegger?對於女高音歌唱家而言,她是否想唱出高出平日六個八度音,或是高音- C以上的A?要求抗拒電話冊的人記住可能永遠不會用到的所有電話號碼,或是記住慣常用到但依然難以記憶的一組電話號碼?要求綜覽分析的願望,不能幫助分析師選擇可管理的工作,但要求開發一些已改善策略的願望可以幫助他做得到。

我認為,如果沒有把握這一點,分析家只是在舊的傳統思維打轉,假裝以綜覽法解決問題,他們的分析和決策模式是落後另一幫人,後者在頭腦清醒情況之下追隨策略性分析的指導式理想。可以再次利用圖形表達政策分析的實際情況。圖形排列不同可行程度的完整性分析,組成一個連續範圍。

(譯註:請用小字體,紅字應在同一行。)
﹎﹎【綜覽式分析】﹎﹎(可能性的範圍)﹎﹎︱我們全在這範圍﹎﹎【極不完整的分析】﹎﹎
▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁
〔滿足全部常態理論要求〕﹎﹎﹎﹎﹎﹎策略性分析(我們可渴望在這範圍)

處理複雜問題時,分析師拴縛著只是警示「要完整!」這沒有好處的願望,就會不知不覺或內疚地胡混出錯。分析師或是追策略性分析的指導性理想,就會心知肚明和公開以一些技巧胡混下去。因此,以發展更好的策略性分析作為理想,將遠勝於為了緣木求魚追求近似綜覽而放棄策略性分析。出行人的近似理想應當是奇蹟般擁有長腿或是更好的公車服務?在追逐這兩者時,有什麼是可以真正做到的?

處理複雜的社會問題,要為層層策略開發一些正規的分析技術,例如系統分析,運籌學,目標管理,計劃評審網絡分析等,而不嘗試要綜覽全局。所有這些技術的一些理論組合和成功應用於複雜問題的實例,足以說明這要點。

(譯註:請用小字體,紅字應在同一行。)
﹎﹎【考慮不周詳,往往犯錯,分析不完整】﹎憑經驗的策略﹎︱憑經驗再加有研究的策略﹎﹎【策略性分析】﹎﹎﹎
▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁▁
﹎﹎﹎﹎﹎﹎﹎﹎﹎﹎﹎﹎〔我們大多是在這廣泛範圍,有些人朝向右方〕﹎﹎﹎﹎﹎﹎﹎﹎﹎
﹎﹎﹎﹎﹎﹎﹎﹎﹎﹎﹎﹎﹎﹎﹎﹎﹎﹎﹎﹎﹎﹎﹎﹎(我們應當在這範圍)﹎﹎﹎﹎﹎﹎﹎﹎

雜亂漸進法
以上應已清楚說明我為何認同策略性分析是常態,以及雜亂漸進法是一種策略性分析。雜亂漸進法是要用到不同技巧的策略實作。仔細考慮雜亂漸進作為常態,可以提高許多分析家的努力工作;二十年前的文章已經提出多個現在為人熟悉的理由。這有助於指導他們的分析更具生產力,遠離傳統上嘗試追求正規的完整分析;對於複雜問題而言,後者往往是難以成事,最終淪為沒有什麼好理由的權宜之計。要為公共房屋選址,傳統的綜覽分析要求先整體分析城市的土地需求和潛在的發展模式;這必然陷於膚淺,甚至弄虛作假。雜亂漸進分析可以做得更好。

對雜亂漸進法作為有效的實作分析方法,最合情理的反對說法是人們可以找到更好的策略性分析,不一定只以綜覽法作為替代。對雜亂漸進法作為分析的常態或理想,最合情理的反對說法是有更好的策略理想;綜覽分析只是一種有用的理想而已。是否有其他類型的策略性分析,或者策略性分析至少有其他的假設理想類型?我的答案是有很多,只是我們沒有耐心去發現,因此有許多探索還有待進行。雜亂漸進法與Simon的「滿意度satisficing」概念重叠。(註11)Dror和Etzioni也曾調查各項方案。(註12)。既然有多種其它策略方案可用,當然雜亂漸進法不是在分析中必然用到。

所有分析都是不完整的,所有不完整的分析可能無法把握什麼證明是好政策至關重要的。但是,這意味著在處理複雜問題時,綜覽分析必然是不完整的;這個「但是」在討論有關雜亂漸進法時,是必要突出的論點。選擇綜覽法或是雜亂漸進法,選擇綜覽法或是任何策略性分析方法,實質只是選擇考慮不周,往往無心之失的不完整,或是故意和有設計的不完整。

雜亂漸進分析確實許多具體的弱點:例如,往往只會找到「本地」最優方案,即是略勝鄰近的漸進方案,可能遠不如未被考慮,更遙遠的替代性政策。雜亂漸進分析可能有很多缺陷,一如可能或具體想到的決策和政策分析的其他形式。我沒有清楚告知讀者:即使在最好的情況下,我認為政策分析和決策是多麼糟糕。證據就是Langdon Winner批評我的「了不起邏輯」,承諾「規劃者可以有優良表現」,而「對廣大範疇缺乏理解並不妨礙健全的決策。」這當然是障礙,悲慘的障礙。這就是為什麼我們需要像雜亂漸進法這樣的分析策略,盡可能利用我們有限的理解能力。

多年前我把雜亂漸進法的某方面歸檔為「未完成工作」,我打算稍後探討;這就是關乎兩方面的關係。一方面是雜亂漸進法的補救取向,關注要避開可識別的弊病,而不是追求抽象目的;另一方面看來是思維要追求廣泛(或稱之為﹝較高﹞)的一套持久野心和理想。我個人深信一些這種理想,我是有實踐利用。但對政策問題的具體分析,這些只是偶爾和鬆散地應用。這些充其量只能被不完整分析:在腦海中浮沉,也受內部矛盾所困擾。正如上文指出,這些並不代表著雜亂漸進法的遙遠綜覽指引,因為要綜覽多項價值是不可能的。也許這是主要借助權衡的問題進入我們的思維:一方的漸進得益是另一方的漸進遞減。

簡單漸進分析
簡單漸進分析只分析小規模或漸進而可能稍稍偏離現狀的方案;簡單漸進分析是更複雜策略的組成部分,例如雜亂漸進法;簡單漸進分析很難脫離複雜策略,這只是分析的一方面,究竟是否有用是取決於情況和所屬策略。然而,既然我們談到分析的一方面(要記住這與所屬較大策略的關係),我們可以澄清文獻出一些混亂。首先,最簡單的一點:在政治變革以漸進小步先行的社會,難以否認簡單漸進分析的現實意義。如政治決策者要選擇三個漸進方案其中一個,似乎只要分析這些方案已經很有用。

最常見的和基本的反對,不是針對簡單漸進分析應用於政治議程的漸進方案,而是針對政治實作中的改變只是漸進式。這即是說,不是要反對漸進分析,而是反對漸進分析頗為適合的漸進政治。

因此,我們要明確地偏離對漸進分析的評價,而是要評價漸進政治。正反雙方都是道理多多,我越來越深深感受到對西歐和北美漸進政治的評價。

漸進政治
抽象地考慮,漸進政治看起來非常好,與試驗和除錯的序列很有智慧地聯繫在一起,減少每次政治爭議的代價,從而鼓勵失敗者承擔損失而沒有破壞政治制度。這有助於維持對基本價值觀的含糊共識(因為從來沒有具體的政策問題挑戰價值觀);許多人認為這些價值觀是人們廣泛自願接受民主政府所必需。

此外,政治理漸進化原則上不是緩慢移動,因此這不必然是保守主義的戰術。比諸罕見的重大政策改變,一連串快速移動的小變化能更迅速急劇改變現狀。如﹝變化的速度﹞=﹝步伐的規模﹞x﹝步伐的頻率﹞,在一般情況下,漸進變化模式是變革時可用的最快方法。對此回應當然可以是指出激烈政策步伐的頻率不是必然低於漸進步伐。但是,我們可以相當肯定,在幾乎所有情況下這樣的說法是錯的。漸進步伐可以很快,因為只是漸進,沒有自找麻煩,沒有像更劇烈變化那樣挑起對立和導致癱瘓的巨大分裂。這樣的解說未能消除很多人對漸進政治的合理敵意。例如,許多人認為美國被漸進政治所困,政府未能有效應對大問題,如環境惡化,能源短缺,通貨膨脹和失業。我感同心受,並希望澄清這與漸進政治的關係。

美國和西歐的政治存在無法解決問題的嚴重毛病。其一,尤其是美國,否決權分散在整個政治制度。除了憲法和立法程序中的否決權,還有那些藏於產權,無處不在的否決權。我指的不是你和我的個人財物產權,而是工商企業的產權,借助司法釋法可以否決許多形式的政府管制;否則的話,這些管制可能試圖解決我們的問題。業界的信息產權甚至已阻礙監管機構未能獲取所需事實。

也許更好的方法可以說明又同時擴大這論點,就是要注意市場導向體系中政治的基本特徵。許多或大部分組織和協調社會的任務已由企業接管,然後企業管理人是服從市場誘因而不是命令(主要是這些體系的憲制規定禁止);為鼓勵商界完成被指派的工作,就要有誘因激勵他們。如此一來,這些政治體系不能追隨許多看起來有吸引力的政策,比如節能環保,但會削弱對商界線誘因。(註14)

市場導向體系中,政治這一特徵以及制定政策時其他方面的困難,往往與漸進政治混為一談。要清楚地看到我們的困難,問題不在於漸進法,而是否決權的結構使得即使漸進步伐也變得困難和頻率不足。 (而且同一結構使得激烈,不怎麼漸進的步伐變得更加困難,一般來說是通常根本不可能。)若然漸進政治不受大量否決權的束縛,我認為漸進政治是更有效解決問題的合適工具。我們是否願意為此付出代價,是另一個問題。代價就是削弱市場企業在體系中的角色。

美國政治躑躅不前的另一原因,是民營企業結構萌生了許多教條,從中衍生了意識形態保守主義。政治領導和普通公民很不情願打開胸襟,理解到美國憲法對民意的許多限制,包括第十四條修正案對企業的擔保,這套規條已不足以應對我們當前的重大問題。更難的是要求他們開放思維,自由探討和重新思考商界不比尋常的自主權,又有能力妨礙政府解決問題。(註15)然而,這高度同質的膽怯政治意見,不是漸進政治的後果。如果兩者之間有任何關係,漸進政治是果不是因。

我認為這些意見解答了質疑漸進政治的含糊邏輯:美國制定政策是漸進式,能力不足。我們要擺脫漸進政治。我還長頭髮,但頭痛。我應該剃光頭髮。

要批評政治漸進,就要指出即使漸進法不是廣泛否決權和政府膽怯等問題的來源,但漸進政治也不是出路;具體地說,漸進政治沒辦法減少否決權。對此,有一些可能的反應。其一,十年前我們最出色的年輕人都歡迎革命的願望,但今天沒有足夠的倡導者和積極分子促使我國認真考慮革命。在任何情況下,革命永遠是改變社會的危險方法;變革的推動者既開心又失望。眼前所見,沒有潛在的革命形勢;不會出現列寧,卡斯特羅,毛澤東,Samuel Adams或杰斐遜這些革命人物。

也許除了革命,我們應否努力全面改革美國政府的憲制?若然這建議能夠有效,會是屬於大步伐政策的類別,拉緊或超越漸進政治的極限。其他大步走的例子可包括落實卡特總統和許多美國人嚮往的全面能源方案;或是在地方層面,落實全面重建城市的社會和設施各方面;或是一項大整合方案以解決環境惡化;或是發展中國家實際執行發展計劃。對許多人來說,這是幸福的願景,但除了在極少數情況下,這些都是不可能的夢。太多的否決權投下反對票。太多的利益衝突把計劃拉到。處理一個問題的綜合行動解決方案,集合了很多有待執行的具體承諾。政治精英或公民之間能夠為這些承諾達成協議,機會非常渺茫。

此外,有許多知情和深思熟慮的領導人和公民從協議退縮下來,他們知道綜合方案的許多具體內容必然是錯的。他們認為嘗試解決社會問題的任何大數量樣本中,大多數是到頭來誤中副車或是令局勢惡化。他們情願見到政治制度每次只處理一個元素。這並不是說可以避免錯誤,而是可以更多關注每個元素,更仔細觀察反饋和糾正。再者,正是因為我們有理由預期這些大步伐會失敗,我們在政治上是小步走。漸進政治不是我們沒有作出這樣嘗試的成因。

因此,我認為漸進政治雖然拙劣,但也是最好機會為政治制度引進心懷不滿公民期望的一些變革和一些產生變革的中期變革。希望不大,就只是任何美國政治風格中常見的希望。如我們活在其中的體制是開國立憲先賢設計以在很大程度上挫敗民意,他們做到了;這也提醒我們,即使我們嘗試建立新的憲制傳統,也會有同樣後果。漸進政治也是把變革「走私進口」政治制度的一種方法。政策和政治制度的重要變化往往來得非常間接,體制中人也會覺得驚訝。企業和大政府崛起,導致人民生活變得嚴重官僚化,對大多數人民來說,是不經不覺的發展;人民沒有辯論這議題,也不明白在什麼時候有了這樣的轉型過程。

漸進變革積少成多,往往比眼前所見為多。如果一方面這是反對漸進政治的論點,這個功能也表明熟練的改革者可能學會出其不意的間接路徑,從而達成如全面顯露必遭反對的目標。這種可能性當然引起政治道德的一些重要問題。

漸進政治的最後一個問題:政治學文獻往往提出民主政體致力的變革主要是漸進小步,而獨裁政權可以大刀闊斧?其實似乎很清楚專制政權也是漸進小步。誠然,一些專制政權比較有效壓制任何形式的政治變革。例如,蘇聯的變化步伐,無論是漸進或其他,並不比美國較快或較慢。另一方面,相對於民主政制,專制政權至少偶爾有能力執行非漸進變革,例如蘇聯農業突然集體化,中國的大躍進和文化大革命,以及﹝二戰時﹞大屠殺和柬埔寨最近摧毀城市和大部分人口。.

指稱在同等數量的場合中,民主政制沒有能力採取同樣的有力行動,最常見的理由是政治變革不可挑戰一些基本共識;這些共識存於遊戲規則和其他基本價值,沒有這些共識,是不可能有非壓制本質的民主政府。小步伐不會破壞民主,但大步伐會破壞。

雖然這樣的說法可能是成立,但沒有確鑿證據,我也越來越有疑心。這太簡單了,把過多事務歸因於單一原因。當涉及較大損失和收益的較大議題登上政治議程,政治社群會在政治層面危險地分裂,似乎取決於至少另外一個變量:參與者與各種成因,價值觀和對自身利益的看法有怎樣強烈的聯繫。

在當代社會,通過靈活和可調整的理性適應,政治參與者的聯繫比以前較弱;以前的聯繫是通過他們成長時的教條教育:來自家長和學校,並通過媒體不斷反復背書的美國方式,民營企業,憲法等等。很容易想像有比我們更有能力應付大問題的公民團體,因為他們較少教條,較少慣性,在審議這些問題時更為周詳,尤其是對可以滿足他們需求的各種方案更為開放。

因此,在非常遙遠的未來是可能有更大的政治步伐,不是沒有約束的飛步走,但也許不是現在的小步伐。即使我們無法預測,但這是值得我們思考。

再一次討論簡單漸進分析
離開漸進政治這題外話,進一步評價簡單漸進分析法,我們必須克服反對的意見:簡單漸進分析是雜亂漸進分析的組成部分,鼓勵漸進政治。人們都分析習慣,例如政治家和教授等,鼓勵大家對社會變革的思考要小步,謹慎和保守。我同意,雖然因果關係是雙向的,而這現象類似是惡性循環。

然而,糾正的辦法不是抑制或忽視漸進分析;如上文所述,這仍然是必要的和有用的,但執行漸進分析要輔以廣泛思維,這些思維對古往今來的方向和可能特點的思考往往具有高度猜臆,有時帶有理想國的色彩。Skinner的《桃源二村》Walden Two、Commoner的《能源的匱乏》Poverty of Power、Fromm的《逃避自由》Escape from Freedom、Shonfield的《現代資本主義》Modern Capitalism、Miliband的《資本主義社會中的國家》The State in Capitalist Society、 Rawls的《正義論》Theory of Justice和Rousseau的《社會契約》Social Contract說明在考慮政策時要顧及大大小小的投入要素。

這樣的分析有幾個特點尤其中肯。這些特點不是綜覽式,即使有最大野心的分析也不是綜覽式;柏拉圖多卷《對話錄》或Hobbes的《利維坦》Leviathan是具野心分析的例子。大部分被省略了;有幾個問題被推到了極點;我們從中汲取的不是結局,而是新的見解──具體而言,是強而有力的理解片段。這些方法把我們從綜覽式和漸進方法分析中解放。

此外,這些沒有為我們帶來政策選擇的健全基礎。這些沒有評估政策方案的利弊,幫助制定政策。但這些實在有大大提高我們思考政策的成熟智慧。許多與制定政策的問題沒有明確關連;為了數百萬參與制定政策的參與者,許多要大量解讀和解譯才有效用。

這些開闊範圍的分析,有一些令我們醒覺而不是給出訊息;對我們的頭腦有重大效應。這些分析告知我們己知道但懞然不覺的資訊,也告知我們己知道但之前沒有用得著的資訊。(註17)

其他不是綜覽式或本質不是漸進的分析,有一種溫和形式對制定政策有極大價值的作用。這就是分析政策方案至關重要的一個或幾個議題或變量。為了研究「為何約翰尼目不識丁」這個問題,不要嘗試綜覽式或漸進分析,只是試圖揪出制定良好政策的一些資料或開發一些基本了解。在制定政策時,這些溫和但關鍵或重要的研究干預也許是專業決策分析最富有成果的形式,非常適合專業研究,作出貢獻,然後交由政治家和管理層評價政策方案;這也許是這分析類型的定位。

黨派相互調整和多元化
對漸進法的批評沒有捕捉到漸進政治和和本人著作《民主的智慧》The Intelligence of Democracy標記和分析為黨派相互調整partisan mutual adjustment兩者的區別。所有政治制度都有不同程度的黨派相互調整,政治決策的形式是離散或大大分散,參與其中的自主參與者彼此相互影響(總是如此),其結果是制定政策過程顯示某些有趣的特點。其一:政策是相互調整的結合,與其說是決策,倒不如說事情就是這樣。其二:政策受範圍廣泛的參與者和利益(相對於較為集中的決策)所影響。其三:政策與良好理由之間的關係變得模糊,因為許多參與者是為了不同原因而參與。

另一特點:儘管參與者沒有或只有弱勢的中央協調,他們有多種相互調整方法(談判只是其中一種),在一定程度上協調他們成為政策決策者。在許多情況下,相互調整達致的協調是優於中央協調;中央協調往往極為複雜,超越任何協調人員的能力。這樣的命題並不否認政府協調的明顯失敗,尤其是美國華府。這只是說明協調是有困難,我們政府的成績更多是因為黨派相互調整,而不是中央協調。

可以想像國家實行漸進政治但沒有黨派相互調整,或只有極少的黨派相互調整。也可以想像非漸進決策而帶有黨派相互調整。事實上,在所有國家政治制度中,兩者是密切相關,都有助減少分析的工作。「黨派相互調整」抓住了「多元化」的一個意義。反對「黨派相互調整」往往是以「多元化」之名,往往指控參與者並不代表全部利益,參與者的影響力也不是與所代表的公民人數成正比。誰能否定這明顯論點?除非能證明更集中的政治決策是代表更全面的利益陣列,是更符合民主平等的原則,這反對黨派相互調整的論點是沒有說服力。在許多情況下確然沒有說服力。權衡黨派相互調整和較為中央形式的決策,致力於民主的人士,先要解答那一形式更能處理政治中強大的政治不平等。有認為黨派相互調整是如此極度不平等,較為中央協調的決策可以簡單視為是一種進步;這是天真幼稚的想法。歷史的不少個案告知我們:強大的中央權力是保護由來已久諸多不平等的工具。

反對黨派相互調整的第二個主要理由,同樣是以「多元化」之名,指責這等同欺詐。參與者實際上並不代表公民的各種利益和價值觀。相反,他們分享主導的利益和價值觀,它們的相互關係使得聲稱多元化是不同觀念良性競爭的說法成為謊言。極端的批評指出政策其實是由統治階級制定,披上「多元多樣性」的外衣而已。

我覺得很難否認這種批評頗為核心的道理。暫且把政策問題劃分為兩大類:普通的政策問題,以及那些構成政治經濟生活基本結構的大問題。大問題包括收入財富分配,政治權力分配,以及企業特權。第一組的普通問題,黨派相互調整頗為積極(雖然有不平等參與的缺陷和令人不安對企業傾斜)。大問題方面,黨派相互調整很薄弱或不存在。補充一點:大問題的政治是高度由同質意見影響教條來處理。正如人們經常指出,因為同質意見(即是意見沒有競爭),大問題根本不在議程。(註18)

黨派相互調整的第三個反對論點,原來是反對它在許多國家的特殊形式,包括美國在內。這形式就是雖然沒有參與者可自行啟動變革,許多或全部參與者都可以否決。這不是黨派相互調整的必要部份,但美國的實作就是如此。這事實提出一種可能性:通過黨派相互調整制定政策有其不足之處,但深思熟慮的回應應當是改變其形式或管治規則,而不是試圖壓制。批評黨派相互調整,有時似乎陷入不是很仔細的邏輯:我不能用車,因為輪胎漏氣,所以最好是賣掉汽車。

政治與分析
把黨派相互調整與漸進主義混淆,有各種形式。Charles L. Schultze錯誤把漸進分析(特別是雜亂漸進分析)與「政治」的粗糙和不理性相提並論,又把較為傳統,具綜覽野心的分析等同「分析」。(註19)他認為漸進法是以權力解決問題,而他的方法是靠智慧;如果這是言之成理,他可以輕易擊倒漸進法,但他至少有兩個錯誤。

首先,漸進分析法是分析,不是簡單的替代了分析的政治。漸進法是指上文討論的三種分析,比他提出的較為溫和,但終歸是分析方法。他應該說:不是漸進法取代分析的政治,而是在一定程度上由黨派相互調整取代。參與者之間的協調,頗大程度上是他們彼此的政治互動;無論如何,這不是統一指揮的協調,因為協調可能只是存在於有頭腦協調人的腦海。他們的互動模式可能有設計,也就是說各有關當局可能需要互相交流;互動模式也可能是沒有設計。在任何一種情況下,協調是來自彼此互惠的政治影響,而不是通過經中央分析的協調。

放下漸進主義,Schultze的第二個錯誤是忽略了黨派相互調整其分析組件的重要性,實際上是忽略了所有「政治」。在黨派相互調整和所有政治中,與會者大量利用說服來彼此影響;因此他們是不斷參與分析,分析的設計是要找到平台,讓政治對手或漠不關心的參與者可能轉變為盟友或同路人。

黨派分析想達致相互調整的影響:這樣的分析是否適當的方式把訊息和智慧帶入政策的形成?意念競爭這歷史概念至少隱約認識到它的重要性。法庭上的敵對訴訟表明我們極度依賴意念競爭來得到一些決定。利益集團對決策作出的任何貢獻,主要是通過黨派分析。我認為黨派分析是政治中最有特色的分析,也是最有成效。更充分了解如何改進黨派分析,可能讓決策變得有智慧,而不是像Schultze那樣的一棍打死。(註20)

漸進分析(所有三種形式),漸進政治,黨派相互調整(包括黨派分析)──這三項的改良組合構成有智慧和對民主有回應的決策,我認為現時的研究有所不足,應進一步研究。John Stuart Mill的《論代議政府》Considerations on Representative Government,以及其他關於通過政治參與把意見競爭關連到政治教育的自由派論述,有設想到這些可能性,可惜沒有全面探討。更令人驚訝的是這見諸毛澤東思想強調要實現經濟增長,不是從上而下微調發展,而是通過廣泛分權和積累快速的漸進成果以利用人民的智慧和誘因。(註21)傳統的正統經濟學萌生了相同的嶄新或更新的見解,Harvey Leibenstein和他的X效率概念提出了新的發展路線。(註22)對漸進法和黨派相互調整抱懷疑態度的批評者來說,更重要的是我們對科學如何邁進的新見解。常規的「綜覽式」決策原來不是伏膺於科學。

Michael Polanyi、Lakatos、Kuhn和其他人等,在他們的科學研究中曾披露科學社團本身的特點是實踐漸進法和黨派相互調整,雖然名字不同。(註23)Kuhn的「科學革命」是黨派漸進主義者說成就。我認為他們對如何實踐科學的反覆思量,是對綜覽式理想的決定性反對意見。

我從來沒有很好理解為何各種形式的漸進法在決策文獻中有如此突出的地位。約四十本文選輯錄了我的1959年文章。我一直認為雖然澄清了政策分析決策的漸進策略有一些好處,這只不過是把已廣泛流傳的概念略為說明和組織。我也不是很理解人們頻頻反對漸進分析作為一種常態。既然一些複雜問題不能完全分析,我們因此需要有熟練不完整的策略;這說法我認為是顯而易見的。

我指出政治決策的零碎和隨之而來許多參與者之間的互動,不僅是遏制權力的方法(應視為結合了孟德斯鳩Montesquieu和建國先賢的悠久傳統思想),在許多情況下也是提高影響決策的訊息和理性水平;我一直以為這說法涉及社會科學家和管理人員不熟悉的範疇。這導致我研究政策分析本身就是社會過程,這過程不受限於分析師的頭腦,也不是受限於黨派相互調整「智慧」的概念。

我也想到最好是說明一下,攻破社會問題的往往是互動「合成的結果」,而不是產生於任何人理解手上問題的「決策」;這樣的方法不是很好,但可減少一些無能無知。要解決一些問題,如果拋硬幣是優勝於徒勞無功去分析一些無法分析的事物(或是徒勞無功去分析一些沒有資料的事物),那麼各種形式的社會互動有時比分析能更好處理問題;這是不足為奇,因為這樣的分析充其量只是極不完整。要改善社會問題,不是必然要了解這問題;很多人都忽略了這簡單的事實。(註24)

與其故意挑起對漸進分析和黨派相互調整之效應的各種質疑,我之前曾希望1959年的拙作和其後文章會刺激其他同僚闡明避免「綜覽式」這不可能願望的其他策略,為雜亂漸進法作為策略給出更精確的制定,為黨派相互調整打造成社會「理性」的模型,而不是在歷史上遏制中央權力的機制。整體而言,情況頗為令人失望。我的早期著作論述漸進法和黨派相互調整,多的是有關多元化的良性觀念;較後我在1977年發表的《政治與市場》Politics and Markets質疑多元化,強調被教條薰塗的民眾以及商界超乎比例的政治權力和影響力;一些同事告訴我,他們不懂得我是如何(或究竟有沒有)調和這兩套觀點。我是否欺騙自己,以為我的思想路線是一致?正如我已經指出,呈現在所謂西方民主政體議程的政策問題,幾乎全都是次要議題,制定這方面的政策誠然是多元化,但是嚴重傾斜。大問題很少提上議程,如果有的話,多元主義近乎不見。

說得沒錯,我早期著作強調什麼在政治中做得到(雖然做得不好),較近期的著作強調什麼不會成功(雖然持續)。在這兩個階段,我曾尋找半隱藏的機制。這兩個階段我唯一的犯錯是次序。馬齒徒增,我變得大膽,雖然我想否認這樣的解讀。無論如何,學術界的同僚對學者的著作和教學有微妙的影響和壓力。若是我們的信念向他們屈服,差不多是無形中放棄我們要研究什麼。

雜亂漸進主義者永遠不會有最後一句話,以上也不是人們時常問到我「漸進法的最後一句話」。我對以上討倫的概念掌握不足。多年來,我沉淫於政治和市場,放下了漸進法的研究。現在重拾研究決策的知識和分析,以及解決社會問題的其他方法──我希望混過去,或是混下去。

(註)
1. 感謝 James W. Fesler, David R. Mayhew和Edward W. Pauly 對初稿提出寶貴意見。
2. 藉此致謝本刊前任編輯William B. Shore二十年前為拙文定題為〈混過去的科學〉"The Science of Muddling Through";文章一直受到注意,半是內容,半是題目。

3. 具體來說,經適當修訂以處理機(概)率,傳統的步驟主要有:
a. 就政策選擇的目標和副價值,確定和組成一些連貫關係。
b. 確定可能實現這些價值的所有重要政策方案。
c. 分析各政策方案的所有重要的可能後果。
d. 選擇的政策其後果最匹配步驟 a的價值。

4. 在這期間,我可以自誇對深化漸進法概念的唯一實質成就,是證明漸進法以及黨派相互調整是符合長期存在的「良好」社會組織的半隱式模型,但另一方面又受到挑戰,從而把兩者置於智慧歷史。參見Morris Bornstein 編輯《經濟規劃:東方與西方》Economic Planning, East and West (Cambridge, Mass.: Ballinger, 1975) 收錄文章〈規劃的社會學:思想與社會互動〉,後來修改為拙作《政治和市場》Politics and Markets (New York: Basic Books, 1977)第19和23章。在其後幾年,我還更詳細闡述了雜亂漸進法,包括擴大討論某些哲學問題的分析,參見David Braybrooke and Lindblom《決策的策略》 The Strategy of Decision (New York: Free Press, 1963)。拙作《民主的智慧》The Intelligence of Democracy (New York: Free Press, 1965)還開發了對黨派相互調整的相關分析。
5. 參見《決策的策略》第5章有更詳細討論。
6. 為方便說明,慣見的謀略包括試驗和除錯,瓶頸突破,分析限於只是幾個選擇,決策程序化,專注於危機時的決策等等。
7. 二十年前的文章把「綜覽式」稱為「根莖法」(相對於「枝幹法」,這是漸進法的另一個名字)。
8. 要添加價值分析的種種麻煩;價值難以捉摸,又抗拒「科學」驗證。
9. Herbert A. Simon《人的模式》Models of Man (New York: John Wiley, 1957), p. 198.
10. 此外,漸進法的另一實作選擇是更熟練的漸進法:例如,更多關注監測政策的反饋和糾正。
11. Herbert A. Simon, 〈理性選擇的行為模式〉"A Behavioral Model of Rational Choice" 《經濟學季刊》69 Quarterly Journal o f Economics (February 1955).
12. Yehezkel Dror, 《再探公共政策制定》Public Policymaking Reexamined (San Francisco: Chandler, 1968) 第14章;Amitai Etzioni〈混合甄選〉 "Mixed-scanning," 27《公共行政評論》 Public Administration Review 1967).
13. Todd R. LaPorte編輯《有組織的社會複雜性》Organized Social Complexity (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1975), p. 70.
14. 《政治與市場》第五部份更詳細討論。
15. 《政治與市場》第15和17章。
16. 儘管大多數漸進決策在監測結果以取得反饋和糾錯方面有明顯缺陷,我樂意作出這聲明。
17. 就兩種形式的認識,參見Alvin G. Gouldner《西方社會學的未來危機》 The Coming Crisis of Western Sociology (New York: Basic Books, 1970), pp. 491-95以及《冥王星來了》Enter Pluto (New York: Basic Books, 1965), pp. 267-72.
18. Peter Bachach and Morton S. Baratz, 〈權力的兩副面孔〉"The Two Faces of Power," 56《美國政治科學評論》American Political Science Review (December 1962).
19. Charles L. Schultze, 《公共開支的政治和經濟》The Politics and Economics of Public Spending (Washington, D.C.: Brookings, 1968), chapter 3 and passim.
20. 更全面討論各項理由,參見 Charles E. Lindblom《決策過程》The Policy-Making Process, 2nd 第二版 (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1979) 。Schultze和我同意至少有一種黨派分析是有一些好處,研究留意到「黨派的效率」。但這個由專業經濟學家或系統分析師說明的非常特別類別,是Schultze讚賞的唯一黨派分析。
21. 我的想法是要感謝Albert O.Hirschman很早就告誡我,在解決複雜問題時,除了知識的能力,解決問題的誘因也是重要。參見 Albert O. Hirschman and Charles E. Lindblom〈經濟發展,研究和發展,政策制定:一些融合的意見〉"Economic Development, Research and Development, Policy Making: Some Converging Views," 《行為科學》Behavioral Science (April 1962).
22. Harvey Leibenstein〈分配效率與X效率〉 "Allocative Efficiency vs. 'X-Efficiency,' "《美國經濟評論》American Economic Review 56 (June 1966) 。也參見他是著作《經濟人之外》. Also his Beyond Economic Man (Cambridge, Mass.: Hanard University Press, 1976).
23. Michael Polanyi〈科學共和國〉 "The Republic of Science," I Minerva (Autumn 1962); Imre Lakatos and Alan Musgrave編輯《批評與知識的增長》Criticism and the Growth of Knowledge (Cambridge: Cambridge University Press, 1970) ;Thomas S. Kukn《科學革命的結構》The Structure of Scientific Revolutions, 2nd edition (Chicago: University of Chicago Press, 1970) 。Ian Mitroff《科學的主觀面》The Subjective Side of Science (New York: Elsevier, 1974) 對漸進法,黨派相互調整,和黨派分析有詳細的實證研究,尤其是後者。
24. 進一步發展參見Charles E. Lindblom and David K. Cohen《可用的知識》Usable Knowledge (New Haven: Yale University Press, 1979), pp. 19-29.
25. 啟蒙閱讀見《可用的知識》。
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